邓小平的制度思想与国家治理能力现代化（3）

三、制度执行力是国家治理能力现代化的关键

制度只有执行起来才能起到制度的规范和引导作用，只有提升制度执行力才能使国家治理能力有所展示。所谓制度执行力，是人执行制度的能力。如何才能培育和提高制度执行力？我们认为制度的执行力体现在四个方面：首先要让现有“死的”制度“活”起来；其次让制度“聪明”起来；再次让制度公正起来；最后让制度神圣起来。上述四方面的制度得到充分落实后，必将体现出制度执行力，最终将形成卓越的国家治理能力。

第一，让制度活起来。让制度活起来指的是让制度富有生命力的“活”，而不是灵活易变的“活”。灵活易变的“活”隐含着一种意思，就是不同情况下，看执行制度的人的意思是什么，管制度的人的意思怎么样，制度也就跟着怎么样。在这个意义上，制度是“活”的，但是这种“活”法是必须要抵制的。

让制度活起来是指制度真正履行自身的功能，执行制度要严格按规定的程序，不能掺杂领导者个人的因素，无论什么人在制度面前必须平等，严格执行制度，维护制度。

但是要让制度真正活起来，首先让人民参与制度的制定是让制度活起来的基础。因为人民是社会发展的主体，是创造历史的根本动力。制度要活起来，应要求在制度的形成过程中，有人民的参与，如果只有少数人制定制度，无论制定制度的人多么的高尚，能力多么强，都会不可避免地出现局限性。其次，全方位监督制度的执行是让制度活起来的保证。很多情况下，制度活不起来是由于为了小集团利益而敷衍制度；或因分工不清，难以追求责任；或因领导的个人好恶代替了制度等等。所以制度要活起来，不仅需要人民参与到制度的制定，还需要人民监督制度的执行。

第二，让制度聪明起来。聪明的制度是指能够激发人们创造活力，鼓励人们开拓进取，体现倡导节约社会运行成本、提高生产效率、降低内耗的科学精神，鼓励向善的社会行为，遏制破坏社会公共道德和损人利己的行为等等。

比如在计划经济时代，物质短缺，经济萧条。通过改革开放，让计划经济时代的制度“聪明起来”实施起社会主义市场经济制度，从而极大提高了社会生产力，使物质生活不断丰富、社会经济充满了活力。可见，制度是否聪明将对社会经济生活具有翻天覆地的差异。

如何才能使制度聪明起来？这主要取决于制度的设计。在制度的设计过程中，应充分体现出公平、公正的宗旨，富有正义精神和对社会发展的预见性、前瞻性，是关注多数人的福祉和利益，以成就为取向而不是以个人感情和恩怨为取向的一系列程序和规定。

第三，让制度公正起来。让制度公正不是简单地拉平抹平，也不是回到以前的平均主义，平均主义恰恰是最不公平的；而是承认差别，但把差别限制在合理的范围内。

制度的公平性在现阶段的中国社会具有重要的作用。现阶段中国仍处于一个法制还不完善的社会主义市场经济，如果不强调社会主义的公平精神和社会责任，如果忽视共同富裕的方向，建立起来的市场经济就必然是人们所称的权贵市场经济、两极分化的市场经济。我们要搞市场经济，但不能搞市场社会。强调社会公平是对市场经济的自发性的制约。

改革开放30多年，在曾经“效率优先，兼顾公平”的原则下，我们的经济法制取得了伟大成就，综合国力突飞猛进。但必须承认，在致力于推动经济发展的同时，对于公平的关注却稍显弱化，积累了一系列矛盾与问题。譬如，居民收入差距不断扩大，低收入群体的被剥夺感日益增强；城乡壁垒依旧存在，农民工在为之抛洒汗水的城市中难寻归宿；法治建设亟待推进，弱势群体权益还得不到司法的有效庇护等等。这些问题的解决都需要建立在制度公正的基础之上。

为了实现制度公正，在制度执行中应充分借鉴美国政治学家罗尔斯提出的正义原则：第一个原则，即“每个人对与所有人所拥有的最广泛平等的基本自由体系相容的类似自由体系都应有一种平等的权利”；第二个原则，关注的对象主要是最少受惠者群体，也就是社会的弱势群体。虽然效率与公平是一个矛盾的统一体，但是目前中国的公平问题是比效率更加值得关注的问题。

第四，让制度神圣起来。制度执行力是否强大，关键在于制度是否神圣。让制度神圣起来。

首先，就要捍卫制度的硬权利不容侵犯。在制度面前谁也不能越雷池一步，不管你是什么样级别的官员，也不管你是地位多么草根的黎民百姓，谁违反了制度都要惩罚。

其次，把权力装进制度的笼子里。朱元璋当皇帝到了十八个年头感慨道：“我效法古人任命官员，将他们派往全国各地。没想到刚刚提拔任用的时候，这些人既忠诚又坚持原则，可是让他当官当久了，就变得又奸又贪”。[17]可见仅仅依靠自律是难以管住官员的，这就需要把权力关进制度的笼子。制度的笼子就要明确执政党、政府和法院等一切权利机构具有明确的权力边界。让任何人、任何政党，都没有总揽一切的特权，各守各的边界，互相制衡，从而体现出制度的神圣性。

最后，让领导者服从制度。在现实生活中，领导干部一般都是指定规章制度的指导者、操作者、拍板者，而一些人常常又是规章制度的破坏者、逾越者、规避者。为了让领导者服从制度，需要从以下三点着手：一是根据决策、执行和监督三权分离的原则推行分权制度，让领导干部接受监督。二是完善财产申报制度，让公众和舆论提高对领导干部监督的实际效果。三是让制度要求执法必严，用制度约束执法者必须严格执法，否则执法者将承担责任，从而做到“越规者，规必惩之；逾矩者，矩必匡之”。综上所述，国家治理能力的高低在于制度之执行高低，要提升制度的执行力，必须让制度聪明、公正、神圣起来，必须建立制度的绝对权威。