辜胜阻：新预算法呈现六大亮点 对地方发债设置“九道锁”（2）

二是实行“全口径预算”，把政府的全部收支纳入预算范围。在原预算法框架下，政府的收支只有一部分在法律的笼子里，存在大量游离于监管外的各级政府的“第二财政”，这部分“小金库”成为了法外之地和滋生腐败的温床。对此新预算法明确规定了“政府的全部收入和支出都应当纳入预算”，并具体指出“预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算”等四项内容。这将把长期以来游离于监管外的收入纳入监管范围，有利于建立健全全口径预算管理体系，杜绝 “小金库”腐败的可能性，维护法律的权威。

三是规定“预算全公开”，推进预算民主。预算法提出要“建立全面规范、公开透明的预算制度”，除涉及国家秘密的事项外，经批准的预算、预算调整、决算、预算执行情况的报告及报表，以及对于政府的举债情况的说明，应该在规定期限内由政府财政部门向全社会公开说明，对于预算执行和其他财政收支的审计报告也应向社会公开。预算公开是现代预算制度的本质特征，公开是监督的基础，通过预算公开制度保障人民群众对于财政预算的知悉权，强化公众对预算活动的监督，通过“晒预算”实现预算民主，建设阳光型政府。

四是完善预算审查、监督、明确预算责任，强化对预算的硬约束。新预算法规定各级人大要对本级预算、决算进行审查监督，并细化了审查的具体内容，对于重点支出和重大投资项目的预算安排和资金使用绩效也明确规定了审查要求。新预算法增加规定，各级人大预算审查的重点是：预算安排是否符合国民经济和社会发展的方针政策，收支政策是否可行；重点支出和重大投资项目的预算安排是否适当；对下级政府的转移性支出预算是否规范、适当等内容。为确保收入预算从约束性转向预期性，新预算法要求各级预算收入的编制，应当与经济和社会发展水平相适应，与财政政策相衔接；各级政府不得向预算收入征收部门和单位下达收入指标。同时为了提高预算审查的效率，新预算法将两会前全国人大财经委初审中央预算草案时间从会前30天提前到45天，给审查以充分的时间，而对地方人大的预算审查，要采取多种形式广泛听取社会意见。这些具体化的修改强化了对预算监督审议的力度，有利于提高预算的科学性和民主性。

五是明确规范和完善转移支付制度。原预算法没有把转移支付纳入管理范围，导致当前转移支付存在大量的管理漏洞，引发了“跑部钱进”、资金滥用、滋生腐败等问题。新预算法明确提出要实行财政转移支付制度并着重细化了关于专项转移支付的相关规定，要求建立健全专项转移支付的“定期评估和退出机制”，凡市场竞争机制能有效调节的事项，“不得设立专项转移支付”。针对现存的下级政府配套资金压力过大问题，新预算法规定除上下级政府共同承担事项外，上级安排专项转移支付不得要求下级配套。新预算法明确了转移支付应该定位于推进基本公共服务的均等化，表明转移支付应该用于政府公共事业而非干预市场经济活动，要管住政府“闲不住的手”，进而有效减少腐败、寻租等问题的发生。

六是允许在严格控制风险的条件下，有限“开闸”地方举债。我国地方政府债务问题一直受到海内外的高度关注，是否允许地方政府举借债务一直是预算法修改的难点和焦点。当前，我国宏观经济面临整体的下行压力，财政收入增速放缓，而财政支出刚性较强，地方政府偿债压力进一步加大。2014年我国到期需偿还的地方政府负有偿还责任债务占债务总余额的21.89%，是偿债压力最重的一年。在这样的背景下，新预算法在严格控制风险的前提下放行地方政府举债，并规定除满足预算法规定外“地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务”，对于规范地方政府债务融资具有重要意义。