中国城镇发展逻辑：行政，还是市场？（2）

城市是建成的，还是形成的？

上述理想与现实之间的巨大反差，让我们必须思考：“城市是建成的，还是形成的？”

个人认为，这反映出，改革开放以来，一个中国式的城镇发展困境——带有计划色彩的国家顶层设计，与市场经济带来的人员、要素流动性不断增强的底层现实之间错配与失配，夹在其中的中国城镇群体，出现“膨胀的大城市-收缩的中小城市-虚弱的小城镇”的层级断裂。折射出的情况是：城市发展规律的客观科学性与城市发展政策的主观能动性之间尚未真正统一。

探因：制度夹缝中异化的中国城镇群体

虽然中国城镇群体发展失衡与发展方针失效，不排除特定环境与特殊因素的影响，但层层分析会发现，其实质是一整套观念、制度和利益格局安排下逐渐演进的产物。要真正改变现状，首先要厘清这套模式的基本运行逻辑。

市≠城市

“城市”与“市”是两个性质不同、相互联系的概念。

“城市”相当于英语中的“City”，是指一个人口密集的居民点，通常是工商业较发达、社会经济文化水平较高，居民以从事非农业生产为主的地方，是邻近区域的政治、行政、经济、文化中心，也是邻近居民的社会活动中心。它是一个社会、经济地理概念，是一种历史存在、一种空间现象。

“市”相当于英语中的“Municipality”，是行政概念、政治概念和法律概念，是国家依据一定标准和条件，按照法定程序设置在城市地区的地方行政建制。市是与省、县等行政建制等相对应的术语。广义的市制是指市的建制和管理体制，狭义的市制是指市的建制，也称城市行政区划。

一定规模的城市，是设市的基础和前提条件。从一般意义上的城市转化为有行政建制的城市过程，称为“设市”，它是以一定条件为依据，并通过严格的行政法规程序完成的。

在中国，城市型政区是行政区划的重要类型，是国家按照特定标准为加强城市的行政管理而专门设置的行政建制单位，它具有行政区划一般意义上的三个基本内容：一是行政区域；二是行政单位，指“行政区域”的政权结构；三是行政建制，包括城市型政区的行政级别和行政隶属地位。按《宪法》和《组织法》规定，中国市的建制行政等级分省级（直辖市）、地级（省辖市）和县级三个层次。但改革开放进程中，部分省会城市和计划单列市升格为副省级市，使市的行政等级多了一个层次。近年，一些地方改革探索中又出现了镇级市、村级市。

根据国务院发展研究中心《研究报告》，对2000到2011年我国增长的2.32亿城镇人口进行来源分解，可发现，其中由于行政区划和统计口径变化的影响（主要表现为市、镇的新建和扩建）导致的城镇人口增长占34.61%。

中国特色城镇体系：等级与身份

城镇体系是一定地域范围内，在功能和等级方面互相联系的城镇总体。如果没有人为扰动，在相对自由的市场竞争环境下自然发展，多数城镇会依托各自绝对或相对比较优势，呈现产业分工不断完善深化、人口不断吸引集聚、空间范围不断扩张的成长特征，在城镇体系中占据相应能级位置。城镇规模通常采用人口、用地、经济职能和基础设施等衡量，实际以人口规模为主。依据不同规模，把城镇划分为若干级别。

在中国，这一过程出现了异化。绝大多数情况下，中央管省、省辖地市、地市管县、县辖乡镇，形成严密的金字塔架构。总体而言，人事任命、大政方针，是自上而下、整齐划一的，以保证政令畅通和行政效率。

制度夹缝中的中国城市。

在行政架构中，一座城市不仅成为法律名义上的“市”，更重要的是，拥有了特定的“行政级别”。不同的“级别”能为城市带来诸多不同的发展资源与机遇。城市的行政级别不同，意味着其在城镇体系中具备的决策权、话语权和影响力不同；拥有的产业项目、公共设施与资源配置、各类服务功能不同；享有不同的人均城市建设用地标准，进而拥有不同的空间发展资源；更重要的是，不同的财税收支能力，决定了提供公共服务和物品的能力差别。

行政级别带来发展资源与机遇的差异，这一情况长期存在和固化，使中国城镇群体形成自我循环加强的利益格局，导致鲜明的群体性两极分化，即大城市（尤其是行政级别较高的顶级大城市）畸形扩张，中小城市、小城镇发展严重滞后。两个现实现象足以为之佐证：

一个是，“小马拉大车”的市带县。当前，大量市带县的中心城市规模偏低、经济实力不足、辐射带动能力弱，不具备领导县的条件，常出现市县职能不清、行政条块分割、行政管理冗杂等问题，难以组织合理有序的市域城镇体系。比如，10年前的义乌就算得上是一个中等城市，但因为它是金华的一个县级市，其发展受到行政区划体制的很大制约。

另一个是，“无名分却担重责”的经济强镇。珠三角、长三角的一些强镇，城市化与工业化水平已相当高，年度 GDP 高达上百亿元，人口几十万甚至上百万，一部分财政收人已超过不发达地区的地级市或县级市的水平，却仍按农业地区乡镇的行政体制运行，其行政资源的配置与经济社会发展不相适应，事权与财权不匹配，有责无权。这些强镇在发展的最佳时期，却由于土地和资金的限制，导致资本外流。

上述现实图景背后隐藏的逻辑是：人为设定的行政级别，成为各地推进城镇化过程中最重要的资源。行政级别高的城市可利用自身行政地位，吸收各种要素，包括土地、资金、人才等；行政级别低的中小城市、小城镇，难以吸引优质产业项目，导致地方税源难以保证、政府财政能力受限，有限的财政又使其无法提供足够的公共服务与设施。

受制于产业就业岗位缺乏和公共服务薄弱，这部分城镇，一方面面临属地既有人口迁徙流失的情况，另一方面又无法吸引、承载乡村进城人口。由于产业创税有限，政府又需要提供大量公共服务与物品，更加依赖土地财政。

在城市总规编制中，人口规模是这些地方政府最关注的数字。地方政府尽可能增加人口预测数量，以期获批更多用地指标。（作者注：土地指标控制对不同层级城市发展的影响甚至超乎产业、投资和人口集聚。用地指标往往被更高层级的城市政府获得，如直辖市、省会城市、地级市，县、乡镇很难获得大规模用地指标。在农业税存在时期，地方财税矛盾不是十分突出，而取消农业税后，县乡两级政府财政受挫巨大。县乡两级政府大规模的卖地运动，自2006年前后才开始白热化。时至今日，运营土地的把戏越演越烈。县乡两级政府的建设土地指标约束已基本失控，转向一切行动向经济利益看齐。）

在一些城市，大量新城、新区被“制造”出来。随着“用脚投票”的流动人口日益增多，很多经济欠发达地区人口流出远大于人口流入，其新城、新区，由于缺乏足够的人口支撑，很容易沦为“空城”。 数量众多的中小城市、小城镇，正走在这样一条“以地谋发展”的终南捷径上，不仅土地资源浪费严重，还带来普通居民住房问题，抬高企业运营成本，对实体经济造成威胁，使产业结构畸形演进，陷入“无产→无人→卖地→造城→无人→无产→再卖地”的恶性循环，再加上地方政府的周期性换届，为其未来发展埋下巨大隐患。