中国城镇发展逻辑：行政，还是市场？

从去年11月的十八大三中全会、12月的中央城镇化工作会议提出城镇化六大任务、中央农村工作会议提出“三个一亿”目标，到今年1月国土资源工作会议释放建设用地管理新信号、3月《国家新型城镇化规划》公布，如此密集的会议召开与文件发布，共同交集所指——新型城镇化，已真正上升至国家战略的高度。

面对时代转变与改革大势，我们应该对城市与城镇化发展进行主动关注与深度思考。

思问：城市是建成的，还是形成的？

建国以来演变中的中国城镇发展方针

城镇发展方针经过60多年的效应累积，深深影响了国家城镇化格局与形态的形成。笔者对建国后不同发展时期中国城镇发展方针要点进行了纵向梳理，是为本文阐述的逻辑起点。

中国城镇发展的三个现实反例

作为体现落实政府意图的政策工具，各时期城镇发展方针无论侧重何种内容，其适应时代需要、实现良性发展的目标追求应是共通的。时至今日，诸多现实发展却与原定目标相反，值得反思。

1、特大城市“城市病”严重，为何却越来越大？

对大城市规模的控制，是改革开放以来一项重要内容。现实情况却是，以京沪广为代表的大城市，人口不断集聚，为城市规划和管理带来诸多挑战，如生态环境恶化、房价居高不下、交通拥堵严重、能源资源紧张、安全形势严峻等。

尽管“城市病”严重，特大城市人口仍不断增长。北京第六次人口普查常住人口为1961.20万人，同2000年第五次全国人口普查相比，共增加604.3万人，增长44.5%；上海第六次人口普查常住人口为2301.92万人，同2000年第五次全国人口普查相比共增加661.15万人，增长40.3%；广州第六次人口普查常住人口为1270.08万人，同2000年第五次全国人口普查相比共增加275.78万人，增长27.74%。

2、“小城镇，大战略”，为何发展举步维艰？

改革开放以来，中小城市、小城镇一直是国家扶持的重点。费孝通先生提出的“小城镇，大战略”曾兴盛一时。而现实却不如人意。

首先，中小城市地位下降。中国大中城市对国家城镇化的贡献由 1990 年的 39.08%提升到 2010 年的59.94%，小城市和小城镇对国家城镇化的贡献却在下降，由 1990 年的 60.92%猛降到 2010 年的40.07%。其次，县域经济整体上仍未摆脱“农业大县、工业小县、财政穷县”的基本特征。据2008年《农民日报》一则报道，中国平均每个县的赤字约一亿元，全国赤字县占全国县域的比重达四分之三，县级财政基本上是“吃饭财政”。最后，小城镇发展陷入困境。以重庆为例，国家每年下达的新增建设用地指标平均为150平方公里左右，其中93%用于保障重庆主城区和31个区县城用地需求，而900多座小城镇获得的指标仅占7%。

3、城市群为何“集而不群”？

近年来，建设城市群成为国家战略重点，各种城市群区域规划层出不穷。然而现实是，就三大城市群之一的京津冀地区而言，2005年亚洲开发银行的调研发现，在河北省环绕京津的区域，存在一个由24个贫困县、200多万贫困人口，集中连片形成的“环京津贫困带”，与西部地区最贫困的“三西地区”处在同一发展水平，有的指标甚至更低。

事实上，国内很多人为划定的城市群区域，依然存在众多“黑洞效应”与“漏洞效应”城市并存的格局，缺乏真正符合市场意义的内在机制，更多属于“集而不群”。