以完善和发展制度推进国家治理体系和治理能力现代化

“国家治理体系与治理能力是一个国家制度和制度执行力的集中体现”，那么国家治理体系与治理能力现代化也就意味着国家制度体系和制度执行力的现代化，因而，完善与发展制度对于推进国家治理体系和治理能力现代化的重要意义不言而喻。在此意义上，“推动中国特色社会主义制度更加成熟更加定型，为党和国家事业发展、为人民幸福安康、为社会和谐稳定、为国家长治久安提供一整套更完备、更稳定、更管用的制度体系”已然成为我们面临的重大历史任务，而通过进一步完善和发展制度推进国家治理体系与治理能力现代化，也必然成为当下中国全面深化改革最基本的路径选择。笔者认为，在以完善和发展制度推进国家治理体系与治理能力现代化的进程中，需要把握以下几个主要问题。

第一，通过进一步完善和发展制度，提升制度体系的认同度和整合力，推进国家治理体系与国家治理能力现代化。众所周知，人民当家作主是中国社会主义政治建设的重要目标和根本任务，也是实现国家治理体系与治理能力现代化的强大动力和坚实基础。因而，将人民群众的利益诉求进行合理有效的协调和综合，使制度体系符合最广大人民的根本利益和内在要求，才能最大限度地提升中国特色社会主义制度的认同度和整合力，强化制度执行力、推进国家治理体系与治理能力现代化。改革开放之初，中国就已经开始从制度角度思考国家治理体系问题，认识到“领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性”。30多年的改革开放所取得的辉煌成就已经证明中国的制度建设是卓有成效的，国家治理体系和治理能力总体而言也适应了中国国情和发展要求。与此同时，我们也应该清楚地认识到，由于种种原因，不仅导致利益冲突和社会矛盾的激化，而且降低了相关群体对于具体制度、甚至是重要制度的认同度，极大地影响了国家的有效治理。只有社会公众真正参与构建的制度才能得到广泛认同、具备强大整合力，从而将其转化为社会公众内在的行为规则而去自觉遵守和维护，制度的价值才能通过有效执行而充分实现，也只有认真对待公民权利和利益的制度，才能赢得人民的信赖和尊重，国家治理体系与治理能力才能不断现代化。当下中国现有的利益表达机制与推进国家治理体系和治理能力现代化的要求还有很大差距，加强开放式、低成本的利益表达机制势在必行。社会主义的本质要求改革发展事业始终围绕代表和维护最广大人民的根本利益来进行，随着利益分化的日益深入和利益群体自我意识的不断觉醒，这就要求确保每个利益群体都能够在政治生活中表达自己的利益诉求，并确保这种诉求能够得到社会公众的普遍关注和决策系统的合理关切。如果部分社会群体的呼声受制于各种主客观因素难以通过正常的制度化渠道得以有效表达，反过来就会强化他们在社会利益格局中的不利地位。形成这种状况的重要原因之一，就是在现有的一些制度安排中，部分社会群体不仅在一定程度上被削弱了利益表达的能力，而且在一定程度上也使他们丧失了利益表达的意愿和动力。然而开放式、低成本的利益表达机制既是促进社会公众参与制度化的基本途径，事实上也是现代化的基本要求，因为“现代化意味着所有集团——新的和旧的，传统的和现代的——在它们与其他组织发生关系时都意识到自身是作为组织存在的，意识到各自的利益和要求”。总之，制度的完善与发展是推进国家治理体系与治理能力现代化的前提，只有不断完善和发展包括利益表达机制在内的民主政治制度，提升制度体系的认同度和整合力，才能为国家治理体系与治理能力现代化夯实坚实的基础。

第二，通过实现制度的法治化、规范化、程序化，充分保障其权威性与执行力，推进国家治理体系与国家治理能力现代化。国家治理体系现代化要求“中国特色社会主义制度更加成熟更加定型”，而法治化既是检验制度成熟程度的衡量尺度，也是推进制度定型的基本方式。因为，法治是维护秩序的必要保障，经由集中民意，通过民主程序建构的制度只有上升为法律或者以法律为后盾，才能获得强制性的权威，保证制度所蕴含的价值指向、运行范围和运行机制具体并可行。在此意义上，完善的法律制度体系是国家治理体系现代化的重要内容，国家和社会各项治理工作的法治化则是国家治理能力现代化的核心要求。没有可靠的法治作为保障，制度就会缺失权威性和执行力，国家治理体系的现代化就无从谈起，治理能力也必然成为水中月镜中花。为此，要把制度建设的成果及时地以法律的形式固定下来并保持法律的稳定性。如果制度没有及时以法律的形式予以固定，或者法律因为领导人或领导人看法的改变而改变、缺乏应有的稳定性，整个制度体系就会失去权威性和约束力，妨碍国家和社会的治理效果。法律的规范作用除了约束之外，更在于引导人们的行为，其作用发挥得如何，取决于人们是否对法律有稳定的预期。如果法律制度缺乏稳定性甚至朝令夕改，此时合法的行为彼时却成为非法的行为，人们就会无法明确预见自己行为的可能后果，行为就会受制于盲目的、自发的力量甚至各种意想不到的偶然因素，不仅会导致法治的崩溃，而且可能造成社会失序、治理失效。要以法律和制度有效约束权力，明晰权力运行的边界与范围。现代法治的精髓是制约权力，基本要求则是依法办事。尤其要求公共权力的行使者遵守法律、依法办事。只有所有组织和个人、尤其是公共权力的行使者能够严格依法办事、接受法律的监督和约束，国家治理才可能步入法治化、现代化的轨道。十八大报告提出“党领导人民制定宪法和法律，党必须在宪法和法律范围内活动。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权，绝不允许以言代法、以权压法、徇私枉法”，归根结底就是要明确“法大于权”的治理原则。要以法治思维和法治方式推进各项工作，确保改革在法律的框架内进行。十八报告明确要求领导干部提高“运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力”；习近平总书记在中央全面深化改革领导小组第二次会议上强调，凡属重大改革都要于法有据，在整个改革过程中，都要高度重视运用法治思维和法治方式。这充分说明了法治思维和法治方式在推进国家治理现代化进程中的重要意义，以往通过改革试点总结经验，再通过立法总结和巩固改革经验的立法模式将成为历史，而重大改革都要于法有据则意味着要确保一切改革举措都在法治轨道上进行。当然，对于创新需求也不能简单地以现行法律法规没有依据或者不能突破予以否定，而是首先要从立法上及时研究提出解决问题的思路和办法：法律法规需要立改废的，应及时启动立法程序；立改废的条件暂不成熟而实践又迫切需要的，可以考虑通过特别授权的方式允许先行先试。总之，法治化是国家治理现代化的核心，推进国家治理体系和治理能力现代化的过程也是建设法治中国的过程，必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。