【案例】针对“土地出让金”展开审计应成常态（4）

土地出让金不是一桶万金油

土地出让金收支管理不规范，源自土地出让金管理制度的缺失，地方政府有机会随意安排土地出让金的收支。2006年国务院办公厅下发的《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》，至今仍是对土地出让金管理的“最高文件”。然而，留给地方政府过大的操作空间，导致相关规定执行效果并不尽如人意。如2011年中央一号文件要求，地方应从土地出让收益中提取10%用于农田水利建设，但是各地是否真的落实，成了一笔算不清楚的糊涂账。就算在名义上安排相应款项投入特定领域，但是通过做高征地成本、脱离预算管理，出让金在基数上就打了折扣。

尽管国务院下发的通知规定过土地出让金的使用范围，但是各项支出的比例处于失控状态。这导致了地方政府可以“发挥想象”，让这笔钱朝对自己有利的方向使用，乃至“一把手”趁监管不严，利用手中职权侵占挪用土地出让金。他们单单看到土地征用富了财政的好处，却有意无意忽视了失地农民未来的生计。城市的发展伴随着乡村的衰落，片面的城市发展造就了一批失落的农民，这实在令人扼腕叹息。

将土地出让金视为地方财政的主要来源，不啻为一种寅吃卯粮的做法。要知道，出让金出卖的是未来几十年的土地使用权，按照现在各地城市化的速度，这种“借地生财”的局面迟早无法持续。前任地方主官借土地出让金大搞建设乃至疯狂敛财，后任只能喝西北风的状况，并不是一种危言耸听。

让地方政府正视土地出让问题，首先要让他们觉得这笔钱不是予求予取的。农民集体在农地征用时的谈判地位，应当受到法规政策的全方位保障。虽然政府征用的农地所有权性质属于集体土地，但是农民的所有权是被虚置的。要解决这种名义上“集体所有”实际上“人人没有”的问题，就得保障农民对集体土地的实际掌控。对农村土地进行股份制改造，是一种可借鉴的思路，也已经获得了国土部的认可。成立独立于村委会的土地股东大会，运用现代股权逻辑确定土地是否出租、转让，将在根本上限制土地的随意征用。

在这笔庞大的财政盘子面前，再也不能放任其支出使用方向过于混乱了。仅仅依靠审计查出出让金使用问题，难免会有落网之鱼。当下可以做到的，就是让出让金按比例分配使用落到实处，保证惠及民生的项目到位。要达到这一目的，必须实现出让金的收支全部列入财政预算。如果名义上是财政的钱，实际上不按财政的逻辑使用，尤其不经过人大审批，让人大代表看不到，当然就会成为一笔糊涂账。

在很多地方政府的思维里，土地出让金是税收以外的一桶万金油。主事者好像能够尊重税收的神圣性，却感觉与土地相关的利益就可以肆意亵渎了。只要相关规定不健全，随意使用出让金的口子存在，权力的脑袋就会使劲往桶口挤。唯有健全相关规定，才能将土地出让金乱象彻底终结。

【启示与思考】

听惯各地“地王”迭出的新闻，更见惯各种血泪拆迁的乱象，汇集起来的，是过去13年间20万亿元这样一个土地出让金总额。这13年中，2007年之前，土地出让金全归地方财政自由支配，那时全国每年真实的土地出让金到底有多少？这不仅财政部说不清楚，甚至连国土资源部也说不清楚——国土部门截留了一部分，腐败消费花销了一部分，盲目扩大城市规模和搞政绩工程、形象工程又浪费了一部分，招商引资“减免”了一部分——土地出让金的大蛋糕，基本就是这样被“吃”掉的。

除此之外，“审计风暴”更该早向这个领域刮起，越是一本糊涂账的阴暗角落，越是需要“审计风暴”及相应的“问责风暴”。国家审计署此番针对土地出让金的大范围审计，是继社保审计、地方债务审计之后的第三次大规模全国性审计，这样的专项审计应该成为审计监督的常态。

土地出让金不能总是糊涂账。审计本身应从土地出让金制度深入到土地制度和分税制层面，成为深化改革的台阶。而审计目标是既对地方事权予以更刚性的规范，同时又赋予地方更多的财权。如此，才能使土地出让金乱象得到根本治理。

作为预算公开的一部分，土地出让金的收入和支出，更该接受公众监督。20万亿土地出让金不仅要审计，更要晾晒。卖每一块地，收了多少出让金，又支出了多少补偿金，剩下的钱如何支出，都应该清清楚楚地公开——唯有让土地出让金全程公开晾晒，方能防老虎、驱苍蝇。

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