治理“一把手”腐败，核心在限权（2）

对纪委系统实行完全垂直管理

尽管限制权力是反腐败的基础，但是考虑到中国仍然是一个发展中国家，需要集中有限的资源实行适度赶超战略，这必然导致政府权力集中和“一把手”权力集中现象在很长一段时间内继续存在。在这种背景下，如何有效监督权力的运行，成为反腐败尤其是反对“一把手”腐败的关键措施。从理论上讲，分权和发展一定时期内会构成矛盾，简单地套用西方政治学理论中的分权思想，可能难以在发展过程中解决中国的腐败问题。进一步，考虑到中国的具体国情，官员主要是“对上负责”，因此自上而下的监督是所有监督方面的最重要力量。在现行制度下，对“一把手”自上而下的监督主要依靠上级机关的纪委和监察系统。

根据《中国共产党章程》，党的纪律检查委员会（简称纪委）负责“检查党的路线、方针、政策和决议的执行情况，协助党的委员会加强党风建设和组织协调反腐败工作”。在实际工作中，纪委成为反腐败工作最重要的部门。而由于纪委受当地党委领导，因此纪委查处干部可能会受到当地党政主要领导的干涉。为此，中央不断改革纪委系统的领导体制，逐步强化上级纪委对下级纪委的领导权。根据《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，“查办腐败案件以上级纪委领导为主，线索处置和案件查办在向同级党委报告的同时必须向上级纪委报告。各级纪委书记、副书记的提名和考察以上级纪委会同组织部门为主。”这意味着，纪委系统由过去的完全从属管理变成了半垂直管理。

毋庸置疑，强化上级纪委对下级纪委的领导，有助于增强纪委办案的独立性和公正性，减少地方保护主义，推进地方廉政建设。但是在现行体制下，纪委在人、财、物三方面仍然受制于同级党委，以及纪委系统本身工作的特殊性，仅仅上收纪委领导的任命权和规定办案报告上级这些措施，效果并不会十分显著。在这种情况下，我们建议逐步将纪委系统由目前的半垂直管理变成从中央到地方的完全垂直管理，即纪委系统的人、财、物均由上级纪委按照规定统筹安排。目前检察院和法院都在省以下实现了垂直管理，纪委系统作为反腐败的领导机关，更应该推进垂直管理的体制改革。考虑到纪委工作与当地党政机关可能存在一定的利益冲突，在实行垂直管理后，纪检干部主要在全国范围的纪委系统内横向或纵向流动，这样可以扩大纪检干部的升迁空间，同时又可以减少纪检干部与当地的利益瓜葛。