治理“一把手”腐败，核心在限权

英国著名的自由主义大师阿克顿勋爵有一句名言：权力导致腐败，绝对权力导致绝对腐败。这句话点中了腐败的命门。从根本上讲，腐败的原因无外乎三个：官员拥有较多的自由裁量权，权力能够转化为租金，腐败的行为难以察觉和被惩罚。因此，要减少腐败，尤其是遏制“一把手”腐败，应该从源头上限制“一把手”的权力，这是反腐败的制度基础。

我们认为，限制权力比监督权力更为根本，理由有两点。首先，监督的成本比限权更高。尽管党纪国法强调了要加强对党政“一把手”的监督，但是在实践中落实难度较大。所谓“上级监督太远，同级监督太软，下级监督太难”。按照现行制度安排，“一把手”主持全面工作，副手、同级纪委以及下级工作人员很难监督和制约“一把手”。本来设计挺好的“民主集中制”，在领导班子决策时，往往变成“民主”太少，而“集中”过多。相对而言，限制权力的成本更低。一旦确定了官员的管理权限，官员越权即违规，这比“全方位的”监督机制成本更低。其次，从信息不对称的角度讲，限制权力比监督权力更容易证实。因为政府工作具有保密性和非市场性，存在严重的信息不对称，监督者难以观察被监督者的具体行为，也难以判断被监督者不当行为的量化结果。比如，某个官员为了招商引资低价转让土地，多低才算违规？导致了多少土地出让金损失？这些具体问题难以监督。相反，如果明文禁止某个官员管理某事，该官员是否违规一目了然。正因为如此，在中国，“一刀切”的政策虽然有时显得简单，但是便于操作。

给“一把手”的权力做减法

如何限制“一把手”的权力呢？我们建议，可以从以下三个方面入手。

第一，减少各类行政审批权，特别是减少“一把手”的审批权。从资源配置的角度讲，在市场经济条件下，凡是市场能做好的事情，都应该交给市场去办；只有市场做不好，并且政府可以做好的事情，才需要由政府来办。在这个大的原则下，政府应该逐步减少各类不必要的行政审批及对市场行为的微观干预，真正让市场在资源配置中起决定性作用。另一方面，从腐败对经济效率的影响来看，现有研究表明，行政管制，尤其是行业进入管制，是导致企业和政府官员之间发生腐败行为的重要原因。因此，应该从宏观上减少各类行政审批。减少了政府的审批权，当然也就一定程度上减少了所在政府部门的“一把手”的权力，这是减少“一把手”腐败机会的治本之策。

第二，减少“一把手”的自由裁量权，缩小留给“一把手”的“候选清单”。现行制度安排留给党政部门“一把手”的自由裁量权太大。用人腐败被认为是最严重、最普遍的腐败，因为人事权是最重要的权力，所可能带来的租金最多。然而恰恰是在用人问题上，“一把手”所握有的权力太大。

第三，强化对重大决策权的事前约束。除了显性的用人腐败、项目腐败，还有一类隐性的腐败行为，即政绩工程。政绩工程往往以“公共利益”为名，一朝天子，一朝项目，实际上造成了巨大的浪费。问题是，目前还难以针对这种浪费对主管进行“一把手”问责，因为政绩工程虽然有助于“一把手”获得政治利益，但未必表明“一把手”本人直接获得了经济利益。为此，法律应该规定，政府的重大问题要由“决策咨询委员会”进行论证，并且应该经过人大常委会的事前批准和事后监督。但这有两个问题：（1）“决策咨询委员会”不是一个强制设立的机构，事实上很多国家部委、地市级政府没有这个机构，县级政府更是很少设立这类“务虚”的机构。（2）宪法规定了地方各级人大对地方政府重大事项的决定权，但是在实际运行中主要是行使监督权，较少行使决策权。决策权实际上完全由党委和政府掌握，这导致人大应有的“最高权力机关”的功能没有得到充分发挥。即便是监督权，也往往是事后监督，而且难以问责。因此，人大如果要发挥好监督功能，至少要与问责权匹配，否则就是“软监督”。需要强调的是，权力与责任是对应的。要有效地限制“一把手”的权力，首先就要厘清责任的边界。作为一个单位或者地区的“一把手”，不可能也不应该对所有事务负责，否则在“稳定压倒一切”、“发展压倒一切”的理念下，是不可能有真正的权力边界的。这也可以在一定程度上解释，为什么中央三令五申对权力的约束与限制，但是“一把手”仍然可以获得“绝对权力”，从而导致很多规章制度缺乏约束力。理念不改，制度难行，权力约束便遥遥无期。