经济稳增长首先须稳政府投资（2）

编制资本预算， 遏制地方政府不合理投资冲动

理顺政府投资管理体制的总体思路是，让地方政府的投资融资行为公开化、透明化，推行统一完整的资本预算制度加以管理监督。当地方政府更关注政府投资的成本收益比时，中央政府应淡化行政审批的调控作用，通过对地方政府筹资总量的控制、对市场利率水平的调控，来实现对政府投资的宏观调控，发挥其促进宏观经济平稳增长的功能。

以制度保证基础设施建设遵循“适度超前”原则。当基础设施建设到一定规模和水平之后，再继续扩张将降低宏观经济效率。为此，基础设施建设应与经济发展水平相适应适度超前，但不能过度超前，建设时间应适度拉长，为相关产业提供正确的市场信号。

我国基础设施建设将依然处于高峰期，城市基础设施、水利、环境保护设施等将是政府投资的重点。为此需要制定富有前瞻性、科学合理的城市规划和专项规划，确立中长期的项目建设计划，并严格实施。对于规划确需修改的，应经过社会公开讨论、人大批准等严格的程序。更重要的是，在实施积极财政政策时，不能仅仅看到政府投资项目见效快而力度过大，还需考虑到政府投资项目的长期影响，考虑到相关支撑行业的长期可持续发展。

建立以一般债和专项债为主体的地方政府新筹资机制。应在新修改《预算法》的框架下，加快《预算法实施条例》的修订，正式启动地方政府一般债和专项债的发行工作，并明确风险控制措施，替代“土地财政”加“地方政府融资平台”的原有的融资机制。与之同时，除部分政策性金融外，应切断地方政府直接从银行系统融资的渠道。地方政府发行一般债和专项债，应由中央政府实施总量控制和核准。中央政府的总量控制权限，将成为新形势下落实财政政策，实施宏观调控的抓手。

建立中长期资本预算制度，加强事后审计监督。缺乏统一完整的资本预算制度，地方政府可以随意动用相当一部分预算外管理财政资金和债务资金，使得政府债务管理失控，财政政策调控失效。

为此，应推动地方政府建立中长期资本预算制度，包括政府直接投资以及用于招商引资的投资性补贴。与现有的预算编制同步，每年均应单独编制资本预算，涵盖所有政府直接投资项目计划及其中长期的资金安排，项目所涉及的公共财政、政府性基金、债务性资金均应包括起来。

资本预算应经人大审批，同时向社会公布。审计机关应加强事后审计监督，及时对每年的资本预算执行情况以及单个投资项目进行审计。

以体制改革削弱地方政府不合理的投资冲动。地方政府不顾成本的投资冲动，是政府投资干扰宏观经济的体制性因素。对于地方政府偏好于扩大投资不能简单否定，而是应通过体制改革，削弱其不合理的投资冲动，确保其投资行为沿着增强本地居民福利、与宏观经济大局相适应的方向。

一是在政绩考核上，降低经济增长及其相关指标的权重，增加代表本地居民福利水平的指标。二是在中央与地方之间的财力分配上，在增值税的分成公式中增加常住人口、环境保护类指标，使得地方所获得分成收入与扩大投资之间的关联度下降。三是在政府职能配置以及支出责任分担上，改变一边倒的属地化管理倾向，将区域外部性较强的环保等职能上收到上级政府，通过不同级次政府间政府职能的相互制约，使得地方政府的一些不合理的投资行为直接受到限制。