许耀桐 ：依法治国必须解决的首要问题（2）

二、执政党没有超越宪法和法律的特权

中国进入改革开放新时期之后，从邓小平以来的中央领导人，一直不遗余力、排除万难地宣扬和确立法比党大的理念。早在1978年12月，邓小平在《解放思想，实事求是，团结一致向前看》的讲话中，通过总结“文革”教训深刻地指出，“必须加强法制。必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”接着，邓小平更有针对性地说：“现在的问题是法律很完备，很多法律还没有制定出来。往往把领导人说的话当做'法'，不赞成领导人说的话就叫做'违法'，领导人的话改变了，'法'也就跟着改变。所以，应该集中力量制定刑法、民法、诉讼法和其他各种必要的法律”（《邓小平文选》第2卷第146页，人民出版社1994年版）。在这里，邓小平所阐述的观点一改前非，明确地把法律置于领导人的看法和意见之上，领导人的话再不能当做法律了。

法律不仅在领导人之上，而且在政党之上。1982年通过的我国的宪法，在其序言部分庄严阐明，“本宪法以法律的形式确认了中国各族人民奋斗的成果，规定了国家的根本制度和根本任务，是国家的根本法，具有最高的法律效力。全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。”这句话中所说的“各政党”，显然是包含了中国共产党执政党在内的、所有的政党，它们都要以宪法作为“活动准则”，维护高过于自己的“宪法尊严”，并要保证实施宪法。

1997年召开的十五大，迎来了依法治国得以确立的伟大时刻。中国共产党在十五大报告中，首次提出“依法治国，建设社会主义法治国家”。在整个80年代思考探索的基础上，十五大报告以更加鲜明、准确和成熟的语言论述了法比党大的理念，“维护宪法和法律的尊严，坚持法律面前人人平等，任何人、任何组织都没有超越法律的特权。一切政府机关都必须依法行政”，“推进司法改革，从制度上保证司法机关依法独立公正地行使审判权和检察权”。在十五大报告里，是用断然否定的语言，明确地确认了就是执政党也不能超越宪法和法律、自居于宪法和法律之上。

在2002年中国共产党十六大报告中，执政党科学地阐述了依法治国和党的领导之间的关系，依法治国被提升为治理国家的基本方略。报告指出，“依法治国是党领导人民治理国家的基本方略。中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心。共产党执政就是领导和支持人民当家作主，最广泛地动员和组织人民群众依法管理国家和社会事务，管理经济和文化事业，维护和实现人民群众的根本利益。宪法和法律是党的主张和人民意志相统一的体现。必须严格依法办事，任何组织和个人都不允许有超越宪法和法律的特权。”这表明，党的领导并不排斥依法治国，依法治国恰好体现了党的领导。此后，历次党代会报告都强调了依法治国是治理国家的基本方略。2007年的十七大报告更明确指出，“全面落实依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家。”“各级党组织和全体党员要自觉在宪法和法律范围内活动，带头维护宪法和法律的权威。”2012年的十八大报告进一步指出，“全面推进依法治国。法治是治国理政的基本方式。”“任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权，绝不允许以言代法、以权压法、徇私枉法。”执政党的这些报告已经反复申明，执政党与宪法和法律相比处于下位的位势，它必须自觉地接受宪法和法律的规范，自觉地在宪法和法律的范围内活动。

依法治国基本方略的提出，从根本上彻底地解决了党与法何者为大的问题。原全国人大常委会副委员长成思危曾撰文指出：“依法治国方略的提出可以说是从理论上解决了党大还是法大的问题，就是说执政党的主张要通过法定的程序变成国家的意志，一旦变成国家意志以后，任何党派、任何个人都必须遵守。”（成思危：《深化改革需要处理好的四个关系》，北京日报2008年2月4日第17版）