马怀德：从公报看“全面推进依法治国”（4）

三、全面推进依法治国重要任务

全面推进依法治国，建设法治国家，特别是建设有中国特色社会主义法治体系重要任务未来面临的主要任务是什么？目标明确了，体系是清晰的、完整的，如何来实现这个目标，推进这个体系建设？重点有六个任务，第一个任务是完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，加强宪法实施。我们未来面临的主要任务实际上还是立法，还是要加强宪法，加强宪法实施。与以往不同的是这次没有说科学立法，强调的是要形成以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，加强宪法的实施。中国特色社会主义法律体系为什么要以宪法为核心，为什么要形成这样一个体系之后要加强宪法的实施？实际上这是凸显了宪法的重要性。2012年12月4号，习近平总书记强调了坚持依法治国首先坚持以宪治国，坚持依法执政首先坚持以宪执政。这次十八届四中全会公报把宪法摆在了更加突出和重要的位置，大家都知道宪法是一个国家的总章程，是根本大法，具有最高的法律效应，但长期以来我们的宪法意识淡薄，宪法的观念不够，落实宪法，实施宪法的保障制度机制不完备，违反宪法的现象时有发生。

而且宪法在很多人的眼里认为是抽象的原则，我们过去没有这个氛围，大家不认为宪法重要，认为宪法可有可无，因为我们从来没有遇到过说因为哪个人违反宪法被追究责任，或者哪些事情违反了宪法定了性，或者被曝光，很少。违宪的事例时有发生，但是我们不把它当一回事，我们说是违法违纪，违反原则，很少说违宪。

美国总统选举后，总统宣誓就职的时候，手是要按在宪法上，对着首席大法官来宣誓，要忠于宪法、维护宪法、实施宪法，我们没有这样的制度，所以这一次四中全会已经通过的全面推进依法治国的若干重大问题的决定，明确规定宪法宣誓，领导干部上任的时候都要对宪法宣誓，不光是我们说的国家主席、部长、省长，所有的领导干部换届了或者是上任了都要宣誓，首先是对宪法的宣誓。另外这次的四中全会设立了一个宪法日，过去我们不知道，12月4号是全国读法宣传日，以后还要设一个宪法日，宪法日意味着什么呢？实际上是唤醒全民族对宪法的高度认同和重视。虽说这是一个很小的改变，但是它的影响也是很深远的，这对增强全社会宪法的意识会有很大的作用。另外为了保障宪法的有效的权威，还要加强宪法的解释，要完善宪法的解释程序，过去宪法是没有解释程序的，怎么解释宪法，对哪儿一条大家有争议，或者是理解不同的时候谁来解释，按什么程序解释，这个机制是什么，没有。以后要加强完善宪法解释的程序机制，同时要加强和完善宪法实施制度和宪法的监督制度。

第二个任务的重点就是要在立法上，要进一步科学立法，提高立法质量，要发挥立法的引领和推动作用，把提高立法质量作为一个关键，而且必须坚持立法先行。过去我们很少说让立法先行，我们一般讲政策先行，某次会议的精神先行，现在强调立法要先行，这个是有针对性的。为什么要强调立法先行，因为我们实践当中很多情况下是不考虑立法问题的，我们只顾着改革创新，只顾着突破现有的制度，但是没有考虑到太多立法的问题，最后就导致了我们的很多改革是违法的，没有法律依据。所以现在提出来立法要先行，比如，设计改革方案要落实，要制定新的法律，比如上海搞自贸区，必须全国人大要立法，要授权，不能让它处于一种违法的改革境地。立法先行要发挥立法的引领和推动的作用，过去都认为立法是保障作用，现在还起到引领和推动的作用，很多东西是靠立法去引领推动的。尤其要提高立法质量，要把公平、公正、公开贯穿到立法的全过程，要完善立法的体制机制。什么叫立改废置并举，你不能一个劲的制定新的，忘了修改旧的，也不能一个劲的废除一些老的，忘了解释一些法律法规，所以说立改废置并举的这种要求，目的是为了增强法律的及时性、系统性、针对性和有效性，立法要体现在实施的过程当中，过程中有没有效，有没有针对性。

如何来提高立法质量，这里头提出了一个新的概念，叫做健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制,依法赋予设区的市地方立法权，推进科技立法、民主立法。这个话是针对长期以来我们的部门立法，部门的利益说的。部门起草法律，主导法律的起草已经成为近一二十年的常态，绝大多数的国家法律，甚至百分之百的行政法规规章都是行政机关部门起草的。部门起草法律也有好处，就是有创造性，它结合自己面临的实际问题制定出有操作性、有针对性的一些法律条款，但是最大的弊端就是部门起草法律，它有部门的利益色彩在里面，部门起草的法律更多的是维护了本部门的权力和利益，许可权、审批权、收费权、处罚权、强制权、政策制定权，它是通过立法固化下来了。