马怀德：从公报看“全面推进依法治国”（6）

那法治政府应该是什么样子呢？标准是什么？框架是什么？这次提出了一个新概念、新说法。叫做“职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信”。但是我概括就是公开透明的政府、负责任的责任、诚实守信的政府。法治政府无非就是这些概念，基本的内容没有脱离这个。这次就特别强调了政府的职能要科学化。刚才我说了政府在各自起草法律的时候，都把部门利益法制化，这样最后职能配置就不科学了。比如说“九龙治水”治不好，多家部门管食品药品安全问题管不好，尤其是我们的很多领域多个事情多个部门管，重叠交叉的问题非常严重。很多人认为这是常态。我们到国外去了解一下，没听说国外哪个部门与部门之间“打架”打得这么厉害，需要多个领导分头协调，大部分时间工作都花在协调上了，这是立法的问题，是我们政府职能配置的问题，职能配置不科学必然有这种冲突的矛盾。再加上我们权责不明确，也没有法定化，然后执法也不严明，导致我们不希望看到的政府的形象。

现在明确提出了法治政府就是这几条要求：职能要科学，权责要法定，执法要严明，要公开公正，而且要廉洁高效，要守法诚信。这些要求都做到了这个政府就是法治政府。

2004年国务院通过的《全面推进依法行政实施纲要》明确提出，用十年左右的时间基本上建成法治政府。结果到了今年正好是十年，法治政府没有建成。十八大报告提出，2020年前全面建成小康社会的时候法治政府基本建成，还有六年时间。六年之内我们的法治政府能不能基本的建成，这个确实还对于我们各级政府是一个很大的挑战，也是一个很大的考验。

我认为发展是不平衡的。我们去年通过政法大学组成了一个课题组，对全国有立法权的城市政府进行了法治政府的第三方评估，就是学术界、理论界依照国家法律法规和政策的要求的标准，去一一考核各级政府法治政府状况如何。我们根据公开的信息和数字，（比如说它网站上披露的信息、它的公告，它的地方刊物上披露的相关信息，有一部分是申请的信息，）我们做了八大指标、20多个二级指标、60多个三级指标这样一个全面综合的分析评估，花了大概半年的时间，最后排了序：广州第一、上海第二、北京第三，一共53个城市。总的结论是什么？整个全国的法治政府建设水平整体不高，形式主义比较浓重，而且发展非常的不平衡。今年我们又准备扩大这个范围，对100个城市的政府进行法治政府评估。

总的来说，法治政府建设未来的任务非常的重。因为它是法治的大头，我们说高效的法治实施体系，重点来说在法治政府这一块。所以，我们要深入推进依法行政，加快建设法治政府。那法治政府的很多方方面面的内容都涉及到了，我想这里重点提三个方面的内容。

第一个重点，强化依法决策。行政决策的规范化是这次四中全会决定中的亮点也是重点，明确提出了要健全依法决策机制，什么叫做依法决策确定了五个“法定程序”：第一公众参与，第二专家论证，第三叫做风险评估，第四叫合法性审查，第五叫集体讨论程序。这五个程序必须做到位才能叫做法治的依法决策。

以我的观察，我认为当下中国很多具体的执法领域都有法律法规规范的，相对规范化程度比较高，比如说行政处罚，1996年制定了《行政处罚法》；程序要求，2004年《行政许可法》制定了明确规则；行政强制，2011年《行政强制法》也做了明确的要求。这些对于分门别类的行政机关的行为都有了规范的要求，我不太担心它的规范化、法制化程度，但担心的是政府的重大决策。什么叫做重大决策权？就是在重大的关系到老百姓切身利益、国计民生，关系到区域发展的经济社会政治生态文明、文化事业发展的重大的决策。比如说，要不要搞一个棚户区改造，要不要搞一个垃圾焚烧场，要不要经过高铁，这就是重大决策。这个重大决策权，我们过去没有法律依据的，法律也没有规定该怎么办，所以说是五花八门。由于没有主要的程序要求，当然也没有责任的要求。

因此，在重大决策方面，我自己理解出现了“三拍”现象，做决策的时候是“拍脑瓜”，执行决策的是“拍胸脯”，决策执行完了就是“拍屁股”走了。“三拍”，最后导致很多重大决策看起来是一时的政绩，但实际上给国家经济社会和老百姓的合法权益、给公共的利益带了极大的损失。我经常看到哪儿哪儿建立一个广场，建了不到五年，十几亿就爆破了、拆除了，这是完全错误的，而且是给国家经济社会的发展带来重大损失的决策。但对这种决策你没有办法，为什么？因为做决策者不需要承担责任，他把这个作为政绩搞上去了之后，他升官了走了，“烂摊子”是别人收拾的。

这次四中全会我认为在依法决策这方面设置了几个重要的制度，非常的好。