努力建设法治中国的法治体系

话题 缘起

党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），明确了全面推进依法治国的总目标，就是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家，并提出全面推进依法治国要形成五个体系，即完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系和完善的党内法规体系，强调了实现总目标必须坚持的原则，为全面推进依法治国指明了前进方向。贯彻落实四中全会精神，首先必须理解上述全面推进依法治国基本遵循。

宋儒亮：强化五大体系建设推进宪法实施与监督

以《决定》为新起点，发挥完备的法律规范体系功效，履行高效的法治实施体系，落实严密的法治监督体系，用好有力的法治保障体系，执行完善的党内法规体系

全面推进依法治国，总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政。因此，宪法实施的成效直接关乎依法治国总目标的实现，直接关系能依法执政成效，直接关联政府法治、公正司法、参政议政和公民有序参与成败。

当前，应当根据宪法法律规定，以《决定》为统领，聚精会神、形成合力，以社会主义法治体系建设为目标，以中国特色社会主义法律体系为基础，强化五大体系建设力度，发挥五大体系建设成就，在实施中监督，在监督中实施，强力推进宪法实施与监督，为全面建成法治中国而努力。为此，要重点开展以下工作：

立足当下，充分发挥完备的法律规范体系的功效

《中国特色社会主义法律体系》（白皮书）指出，到2010年底，中国特色社会主义法律体系已经形成，国家经济建设、政治建设、文化建设、社会建设以及生态文明建设的各个方面实现有法可依。截至2012年底，中国已制定现行宪法和有效法律243部、行政法规721部、地方性法规9200部。《决定》所论述的建设中国特色社会主义法治体系的五大体系之一的法律规范体系已经完备，这既是中国法律建设重大成就、推进社会主义法治体系的重要基础，也是落实“有法必依、执法必严、违法必究”的重要前提和依据，更是推进宪法实施和监督的制度力量。充分发挥其价值和功效，同时不断完善是法治建设应有之义。

清楚定位，继续全面履行高效的法治实施体系

宪法的实施是重点。宪法的生命力在于实施，宪法的权威也在于实施。全国人大及其常委会是监督宪法实施的法定国家机关。监督宪法的实施是难点，各级人民代表大会常务委员会担负推进依法治国的任务，行使监督职权。

面对法治建设还存在的不适应、不符合的问题，面对宪法的实施、监督和推进依法治国的重任，面对保证宪法实施的监督机制和具体制度还不健全等问题，除全国人大及其常委会继续全面履行宪法法定的监督职责之外，《决定》提出还应采取以下措施：一是各级人大及其常委会、政府、政协、审判机关、检察机关的党组织要领导和监督本单位模范遵守宪法法律；二是实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要；三是要增加有法治实践经验的专职常委比例；四是考虑在全国人大常委会中建立宪法实施委员会，专司宪法的实施职责，重点强化人大常委会对一府两院的监督，推进宪法实施。

完善机构机制，落实严密的法治监督体系

没有对违反宪法的追究，就没有宪法的实施，就不能建成法治国家。维护宪法法律权威，就是贯彻、落实法治监督，发挥严密的法治监督体系的威力，就是推进宪法的实施。《决定》提出了以下监督方式：一是机制上，完善全国人大及其常委会宪法监督制度，健全宪法解释程序机制；二是审查上，加强和规范司法解释和案例指导，统一法律适用标准；三是加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件，禁止地方制发带有立法性质的文件；四是建立完善纠错问责机制，健全责令公开道歉、停职检查、引咎辞职、责令辞职、罢免等问责方式和程序，比如可在全国人大层面设立违反宪法和法律的行为追究委员会，通过询问、质询和特定问题调查等方式积极回应社会关切，落实宪法实施的监督工作。

率先垂范，用好有力的法治保障体系

目前以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，是加强宪法实施和监督的有力法治保障体系，要用好、用对已有的体系并不断完善，要采取以下方式：一是党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责；二是普遍建立法律顾问制度，比如各级党政机关和人民团体普遍设立公职律师、积极推行政府法律顾问制度、企业可设立公司律师；三是实现纪检监察和刑事司法办案标准和程序衔接；四是建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度；五是回归司法权中央事权的属性，通过最高人民法院设立巡回法庭、设立跨行政区划的人民法院和人民检察院，办理跨地区案件等方式着力化解司法存在的行政化、地方化问题；六是对不服司法机关生效裁判、决定的申诉，逐步实行由律师代理制度；七是实行国家机关“谁执法谁普法”的普法责任制；八是保护企业以法人财产权依法自主经营、自负盈亏，企业有权拒绝任何组织和个人无法律依据的要求。

令行禁止，保证完善的党内法规体系的执行

依法治国的关键在依法执政。党内法规体系的执行事关法治体系、法治国家的建设全局。因此，党规党纪严于国家法律，执政既要依法更要起表率作用。加强党对立法工作的领导，完善党对立法工作中重大问题决策的程序。注重党内法规同国家法律的衔接和协调，党中央向全国人大提出宪法修改建议，依照宪法规定的程序进行宪法修改。处理好党纪党规同法律关系，比如凡立法涉及重大体制和重大政策调整的，必须报党中央讨论决定；法律制定和修改的重大问题由全国人大常委会党组向党中央报告。完善党内法规制定体制机制，加大党内法规备案审查和解释力度，形成配套完备的党内法规制度体系。通过党内法规体系的执行，保证和保障宪法的实施和监督。

推进国家治理体系和治理能力现代化需要宪法监督和保障。应当以《决定》为新起点，以国家宪法日和宪法宣誓制度开始，培养宪法至上精神；以宪法法律列入党委（党组）中心组学习内容，列为党校、行政学院、干部学院、社会主义学院必修课开始，提升领导干部宪法素养；以法治建设成效纳入政绩考核指标体系开始，强化领导干部宪法法律责任；以法治素养好、依法办事能力强的干部优先提拔使用开始，提高领导干部运用法治思维和方式能力；以党的十八届四中全会提出的180多项对依法治国具有重要意义的改革举措纳入改革任务总台账开始，强化五大体系建设力度，强力推进宪法实施与监督。

（作者系法治广东研究中心主任）