“依法治国”的战略重点全景纵览（3）

此外，依法全面履行政府职能还需要解决“程序”的问题。无疑，实体是重要的，但是程序是实体的保障。首先，即使目标定得正确，但该目标要公正、合法、高效地实现，就必须有严格的程序。特别是涉及公民权利义务的行为，比如行政处罚，在决定给予处罚时，必须遵循处罚的法定程序：告知、说明理由、听取申辩，再做出决定。同时要告知对方有要求复审的权利，并告知复审的时间和地点。这就是正当程序。行政处罚进入执行阶段后，还必须坚持裁执分离和收支两条线。事实证明，《行政处罚法》规定的这一程序，使处罚的正确实施有了保障。不仅如此，要使实体的目标定得正确，也要依靠程序的保障。在行政权力的行使中，最常用、最重要的就是决策。为了保证重大决策不至于失误，就必须遵循重大决策的程序：公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定。审视一下某些重大决策的失误或者失败，几乎都与不严格按照此程序决策，仅靠拍脑袋拍板有关。可见，能否严格按照决策程序作出决定，将直接影响行政机关的治政能力。对行政权力而言，实体目标可能因行政领域和地方领域的特性而多种多样，难以合一，因而很难制定一部行政法典，世界上也没有一部统一的行政实体法典。但权力的行使过程，行使权力的程序、原则和制度，却是可以统一的，可以制定为行政程序法典。正因为如此，世界上已经有很多国家制定了行政程序法典。我国周边国家和地区，像日本、韩国和我国的台湾、澳门都已先后制定了统一的行政程序法典。行政程序法是一国众多行政法律中的基本法，依法行政所依之法。行政程序法应该是最经常依循的、最重要的、不可或缺的法律之一。与实体法中经常规定公民应该履行各种义务不同，行政程序法是规定行政机关行政行为时必须遵循的程序。通过行政程序法的规定，遵守这些法定程序，成为行政机关的法定义务，同时，也就成为行政相对一方的法定权利。这就是我们常讲的程序法是约束行政权力、保护公民权利的重要法律。目前，我国还没有一部统一的《行政程序法》。行政程序分散于具体的单行法律之中。不过，到目前为止，已经有湖南省、山东省以及广东的汕头市、陕西的西安市等十几个省市制定和实施了统一的行政程序规定。在此期间，学者们对国外、境外的行政程序法也做了大量的调查研究，草拟了国内行政程序法试拟稿，至今已达二十余稿。应该说，我国制定行政程序法的条件已经成熟。在当前加快建设法治政府的进程中，行政程序法作为基本法，应该列为当前的立法重点。《决定》强调要完善行政程序法律制度，当前也应该着手加快统一行政程序法的立法工作。  

健全依法决策机制。《决定》把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序，这对于抑制当前行政决策领域“拍脑袋决策”、“一支笔决策”大有意义。在作出公共决策或制定规范时，必须请公众通过不同方式参加讨论和提供意见，对不采纳的必须予以回应，这被称为参与权，以体现我国是人民当家作主的国家。同样，在行政执法时，也要请利害关系人直接对话，陈述意见或举行听证会，以有利于查清事实，沟通双方，使执法更加正确、更易于接受，也更有利于化解矛盾。参与和公开相连，没有公开也就无从参与，参与了也不知所云；反之，仅有公开而没有参与机制，公民仍很难对公开的事项发表意见，促其听取。这些都需要制度来保证。除此之外，在国务院《关于加强法治政府建设的意见》中还提倡建立决策的成本效益评估机制。在作决策之前，就要考虑好决策的经济效益和成本问题，避免造成决策浪费。如果重大决策事项是在全国推行，那更要详细地计算需要投入多少成本，会产生什么效益，可能有哪些风险和不利后果等。《决定》还要求建立重大行政决策终身责任追究制度和责任倒查机制。这样，严厉的追责制度能够倒逼行政决策制度科学、程序正当、过程公开和责任明确。

深化行政执法体制改革。行政执法体制是一个很复杂的体制，各个部门、各个行业都不完全一样，比如有垂直领导的，有双重领导的，还有指导的。因此，如何具体深化行政执法体制改革，还有许多迫切需要研究的问题。《决定》就这一问题指明了一个大致的方向，那就是要合理配置执法力量、深入推进综合执法、严格执法准入、加强执法协调。这些都需要通过立法来解决，通过法律来加以规范。需要指出的是，不管是三中全会的《决定》还是四中全会的《决定》，都明确指出要深化城管执法体制改革。城市管理领域曾经是我国多头执法的重灾区。“十几顶大盖帽，管不好一顶破草帽”的现象曾经相当严重。《中华人民共和国行政处罚法》第16条规定了相对集中行政处罚权制度，这是在暂时难以对有关法律法规进行全面修订，而机构改革又处于渐进式推进的情况下，及时解决行政管理领域现实问题的重要举措。通过近20年的发展，城市管理相对集中行政处罚权的地方实验已经初步形成新的集约化的行政执法机制，探索了管理权、审批权、处罚权、监督权“四权分离”，为改革现行行政管理模式积累了经验，一定程度上缓解了城市管理领域中多头执法、重复处罚、执法扰民等问题，提高了行政执法的质量和水平。虽然当前城市管理领域还面临体制不顺、法制缺失以及职能混乱等问题，但坚持相对集中执法权力的思路不应该改变。一方面，地方事权的依法行使需要由地方针对自身实际情况分别制定法律规范。但目前各地城管“各自为政”的现象比较突出，维护法制统一的任务相当艰巨。需要逐步完善城市综合管理法律法规体系。在中央层面最好能由全国人大常委会立法，但考虑到目前由全国人大常委会制定法律尚有困难，由国务院先行通过有关进一步深化相对集中行政执法权改革的决定或制定行政法规来统一全国城管制度是一个更加务实的选择。中央层面高位阶的法律规范应加强对城市管理体制的共性部分做出规定。要明确城市管理机关的职责范围、执法手段、执法程序、组织保障、经费保障等内容；要建立城管执法部门与其他职能部门之间相应的协调配合机制，确定相应的协调形式、协调程序和法律责任；要在总结各地城管先进经验的基础上，将值得推广的先进经验固化为制度。还应授权地方人大和政府继续制定有利于当地城市综合管理的地方法规和规章。另一方面，中央和省级有关部门也必须在法制框架内，依法开展对地方相对集中行政执法权的监督、协调和指导工作。