让信访回归法治轨道

党的十八届四中全会对依法治国进行了全面部署，提出了建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家的总目标，这为破解困扰各级政府多年的信访困局指明了方向。

信访困局，根源在于偏离法治轨道

信访制度是具有中国特色的纠纷解决和民意表达机制。早在新民主主义革命时期，毛泽东领导的中国共产党人就非常重视人民信访工作。新中国成立之后，信访工作在了解民情、化解矛盾和提供决策参考信息等方面发挥了重要作用，特别是在司法救济制度不健全的情况下，在保障人民权利方面发挥了不可替代的作用。但是，随着改革不断深入，社会利益格局发生重大调整，人民价值观念发生重大变化，信访出现了许多新问题。信访量一直高位运行，信访内容涵盖经济、社会等各个方面，群访、越级访、重复访等不良上访行为时有发生，一些人信访的目的已经异化为捞取个人利益。虽然各级党委、政府投入了大量人力物力，做了很多探索和创新，但实际效果并不如意，群众“信访不信法”的态势没有得到根本扭转。

信访困局的形成，缘于理解制度错位。一是向上反映问题与就地解决问题的理解错位造成越级上访。上一级政府希望通过群众信访来发现下一级政府工作中的问题，通过转信、办信的方式让下一级政府就地解决问题，不希望群众越级上访。群众了解这一点后，更加相信上级政府更能解决问题，有问题不找本级政府，而找上级政府，甚至是中央政府，导致越级上访量居高不下。二是反映情况和解决问题的意图错位导致集体上访。上访者的目的是解决个人或群体的具体问题，而上级机关却希望从个别的信访中发现普遍性问题，作为制定或改变政策的依据，了解这一逻辑后，上访者就有意将个人的问题普遍化，以期引起上级领导的重视，造成集体上访比例不断增加。三是了解情况和施加压力的错位导致重复上访。信访制度设计是以方便快捷的信访为主，但由于上访者考虑写信不能对政府形成压力，宁愿一次又一次的登门上访。四是信访权利和责任不对等造成恶意上访。虽然信访条例对上访者的行为做出了各种规范，但是违反规范后的处罚不能够对恶意上访者起到震慑作用。

信访困局的加剧，在于坏的示范效应。由于严格的信访考核，基层政府迫于压力和上访人妥协，很多该由法律手段解决的问题，在行政干涉下得到了解决；很多法律作出明确判决事项的案子，信访人通过不断信访施压，迫使基层政府突破底线，让上访人得到了不该得到的好处；信访终结后的重复上访，还是要追究基层政府的责任，基层政府往往再次妥协，在群众中形成了“大闹大解决、小闹小解决”的坏示范效应。

信访困局的根源，归于法治缺失。一是缺乏基本的法治观念。中国人几千年来的惧讼、仇讼的思维惯性，让群众更加习惯于维权找领导，通过信访施压，找领导签字，来解决自己想要解决的问题，形成“信访不信法”的思维定式。二是缺乏健全的法律体系。现行规范信访行为的只有国务院颁布的《信访条例》，是行政法规，信访本身无法可依。三是缺乏坚定的法律执行。很多信访事项的形成，往往是政府不依法行政造成的；很多本应诉诸法律的问题，当上访者把问题反映到上一级政府后，通过行政干预解决了问题，降低了司法权威。四是缺乏有效的法律救济。现行法律救济制度还很不完善，群众需要维权时，很难得到及时有效的法律援助，走上信访之路也是无奈的选择。