郑功成：全面提升立法质量是依法治国的根本途径

党的十八届四中全会做出了《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)，［1］正式全面开启了法治国家、法治政府、法治社会一体建设的帷幕。但在依法治国的共识下，客观上存在着立法与执法孰重孰轻的分歧，一些人认为中国特色社会主义法律体系已经形成，立法的任务已经基本完成，依法治国的关键在于执法。对此，笔者虽然赞成必须高度重视执法，但更赞成《决定》中强调的法律是治国之重器、良法是善治之前提，同时认为立法质量不高仍然是制约依法治国的瓶颈，主张多管齐下地全面提升立法质量。

一、 法律是治国之重器，良法是善治之前提

古人云：治国无法则乱。十八届四中全会《决定》亦突出强调“法律是治国之重器，良法是善治之前提”。在此，法是前提，治是目的。依法治国必须首先做到有法可依、有法能依，于后才能实现有法必依、违法必究。故习近平总书记在对《决定》的说明中强调，法律是治国之重器，法治是国家治理体系和治理能力的重要依托。

经过近30多年的努力，中国特色社会主义法律体系已经形成，200多部现行法律和数以百计的法规的制定与实施，从根本上改变了曾经无法可依的局面。但这并不意味着我们已经完全解决了有法可依的问题，也不意味着法治中国建设的任务只是要实现有法必依、违法必究。因为当前在一些领域仍然存在着立法滞后、无法可依的现象，许多法律长期处于休眠状态，或者不能够得到有效的贯彻实施，在很大程度上均与立法质量不高紧密相关。因此，十八届四中全会《决定》明确提出建设中国特色社会主义法治体系，必须坚持立法先行，强调重大改革要于法有据，突出要抓住提高立法质量这个关键。

一方面，强调立法先行、重大改革要于法有据，既是针对立法滞后现象而言的，更是针对制度变革急切需要通过立法过程来凝聚社会共识而言的。因为只有立法机关才能提供不同利益主体充分反映诉求的公共博弈平台，并有效增进不同群体利益博弈过程的理性与共识。与“摸着石头过河”的改革年代相比，新时期的改革牵涉面更广，利益关系更复杂，制度调整的力度更大，改革的直接后果不再是改革初期出现的普遍受惠最优局面，而是基于社会公平正义的结构调整与优化，它带给不同阶层或群体的效应是损益相参、损益并存，如果继续奉行由行政部门主导的先破后立甚至只破不立的做法，完全可能加剧社会冲突与群体对抗，也会使各级政府陷入日益被动的境地，进而导致人民丧失稳定预期、整个社会陷入不安与焦虑之中。当前发生的一些社会现象，表明这种局面绝对不是忋人忧天。而奉行立法先行，就能够充分利用立法机关组成人员的多元性、立法程序的规范性和立法过程的透明性来畅通不同社会阶层有序表达诉求的途径，凝聚推进改革与发展的最大共识，并充分发挥立法的引导、推动、规范、保护作用，这是新时代对改革的基本要求，也应当是新时期全面推进改革走向深化的最为合理的方式。以上海自由贸易区的设立为例，2013年8月30日第十二届全国人大常委会第四次会议专门审议通过关于设立上海自贸区的决定，就是国家立法机关做出的针对现行相关法律与深化改革要求不适应、不符合问题的立法反应。这种反应相对于过去由行政部门的“红头”文件来突破法律规制、推进相关改革的做法，无疑是一个重大进步，它为在自由贸易区实行新的规制提供了与法律具有同等效力的依据，从而是在国家立法机关引领下依法治国的具体体现。因此，依法治国必须全面解决有法可依、有法能依的问题。

另一方面，提高立法质量已经成为建设法治中国的关键。古今中外的无数实践证明，国有良法，方能善治；若无良法，难有善治；因为法律代表着定型的制度安排，发出的是明确的导向信号，提供的是具体的行为规范，法律制度的好坏从根本上决定着国家治理的结果。邓小平同志就曾经在1980年8月18日召开的中共中央政治局扩大会议上指出，“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可能使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”［2］ 这就是“好制度能让坏人变好，坏制度能让好人变坏”名言的来源。对国家治理而言，“好制度坏制度论”比“不管白猫黑猫，抓住老鼠就是好猫”的论断更加精辟，也更为重要。因为法律就是社会治理的最大规矩，善治必然要以良法为前提。作为治国理政的基本方式，法治中国建设的目标是要实现整个社会运行在健全、公正、良善的法治轨道上，它不仅要求坚持立法先行并充分发挥立法对社会、经济、政治、文化乃至一切社会行为的引领与推动作用，而且对立法质量提出了更高的要求，并且必须以高质量的法律体系作为治国理政的依据。因此，在全面推进依法治国的进程中，立法质量客观上构成了直接影响国家法治质量与法治水平的根本要素，立法先行的关键应当是良法先行，于法有据的关键应当是有良法可据。

如果我们能够从法治源头上即立法环节上多加努力，在促使法律体系走向完备的同时全面提升立法质量，就可以为法治中国的建设提供完整的、科学的依据与保障。

二、 立法质量不高仍是制约依法治国的瓶颈

在当前学习与讨论十八届四中全会《决定》中，主流的观点似乎是法治中国建设的关键在于解决有法不依、执法不严、违法不究的问题，它反映了执法的重要性，却忽略了立法的重要性。因为如果将法治建设的目标任务完全放在法律的实施环节上，就可能忽视对立法环节即法治源头的有效治理。十八届四中全会《决定》中在谈到法治建设的问题时，首先列举的就是“有的法律法规未能全面反映客观规律和人民意愿，针对性、可操作性不强，立法工作中部门化倾向、争权诿责现象较为突出”等。事实上，我国现行法律体系的立法质量不高现象并非个案，而是一种较为普遍的现象。

具体而言，  我国法律体系立法质量不高问题主要表现在如下五个方面：

（一）法律体系尚未完备，立法空白犹多，无法可依的现象依然存在

以七大法律部门之一的社会法部门为例，社会救助法、社会福利法、慈善事业法等关乎基本民生与社会治理的基本法律均还未制定，甚至还没有相对成熟的法规。社会救助作为整个社会保障制度的基础性制度安排，2014年才出台一部综合性的行政法规即《社会救助暂行办法》；社会福利作为老年人、儿童、妇女、残疾人等群体的重要社会保障制度安排，只有分散在多部法律中的零星规范，实践中根本不能成为维护这些群体福利权益的法律依据；慈善事业是公众普遍关注的社会领域，同样缺乏相应的立法；而社会组织作为当代社会应当与政府、企业并列的三大主体结构之一，当前发展态势虽如雨后春笋，但立法的滞后却使其陷入难以自我摆脱的困局，等等。类似现象在其他法律部门也不同程度地存在着。现行法律体系的欠完备，表明无法可依的现象依然存在，如果任其下去，依法治国的预期目标便很难实现。因此，国家立法机关制定新法的任务仍然繁重。