健全宪法实施和监督制度

十八届四中全会《决定》要求“健全宪法实施和监督制度”。习总书记强调，要更好发挥宪法在全面建成小康社会、全面深化改革、全面推进依法治国中的重大作用。这就要求我们，在全面建设小康社会、全面深化改革和全面推进依法治国的进程中，要更加重视发挥宪法的作用，维护宪法权威，全面实施宪法。

坚持依法治国首先要坚持依宪治国

四中全会通过的《决定》指出：“坚持依法治国首先要坚持依宪治国。”宪法是法治国家的标志，没有宪法，就不可能实行真正意义上的依法治国。宪法确立了国家根本制度和任务、基本政治经济制度、公民基本权利、国家机构组织和活动原则等。我国现行宪法符合国情、符合实际、符合时代发展要求，作为国家根本法，是我们国家和人民经受住各种困难和风险考验、始终沿着中国特色社会主义道路前进的根本法制保证。

一般认为，依法治国所依之“法”包括宪法、法律、行政法规、地方性法规等，依法治国所依之“法”包括而且首先是指宪法，依宪治国是依法治国的题中应有之义。但在提出依法治国时，为什么还要特别强调依宪治国呢？这可以从理论、制度和国家发展目标等方面分析。

从理论上看，坚持依宪治国，才能实现宪法之治。习总书记指出：宪法具有最高的法律地位、法律权威、法律效力，具有根本性、全局性、稳定性、长期性。法治有形式意义的法治和实质意义的法治，形式意义的法治强调法律内容统一、明确、普遍适用，程序完整科学，依宪治国除此以外，首先强调实质意义的法治，将监督制约对象从行政权扩及立法权和其他公权力，切实有效保障公共利益、公民基本权利和社会秩序，从而丰富了法治国家的内涵。

坚持依宪治国，是统合执政党的主张、国家意志和人民利益愿望的制度基础。当前，我国正处于全面建成小康社会的关键期、全面深化改革的攻坚期和社会矛盾的凸显期，需要进一步解放思想、更新观念，突破利益固化藩篱，综合考虑人民根本利益、现阶段公众共同利益和不同群体特殊利益的关系。而执政党的主张、国家意志和人民利益愿望要通过宪法这样的制度平台统合起来，用以规范社会行为、设定价值目标、凝聚改革共识、协调利益关系，并通过宪法实施来推动发展、深化改革、化解矛盾和维护稳定。四中全会通过的《决定》指出：“宪法是党和人民意志的集中体现，是通过科学民主程序形成的根本法。”

坚持依宪治国，才能从根本上推进国家治理体系的现代化。按照器物层面、制度层面和精神文化层面的文明发展进程，过去我们说的现代化，是工业、农业、科学技术和国防的现代化，主要是一种器物层面的现代化，而国家治理体系的现代化，是从国家制度层面提出的涉及整个国家体制的综合意义的现代化，是检验一个国家的基本制度是否比较完善、比较定型的重要标志，也是实现我国富强、民主、文明、法治、和谐的社会主义现代化国家的重要标志。在全面推进依法治国的今天，应更加注重发挥宪法在现代化国家治理中的作用。

宪法的生命和权威在于实施

宪法实施是宪法原则和规范的贯彻落实，是发挥宪法作用的基础，也是宪法的生命和权威所在。习近平总书记指出：全面贯彻实施宪法，是建设社会主义法治国家的首要任务和基础性工作。要坚定不移走中国特色社会主义政治发展道路，坚持依宪治国和依宪执政，落实依法治国基本方略，加快建设法治国家。

我国现行宪法于1982年公布实施。30多年来，我国宪法实施取得重要成就，宪法在国家经济、社会发展、政治建设和人权保障中发挥了重要作用，但宪法实施还存在一些问题，如保证宪法实施的监督机制和具体制度不健全，在一些地方和部门，有法不依、执法不严、违法不究的现象仍然存在，执法司法等方面滥用职权、失职渎职、执法犯法甚至徇私枉法的问题时有发生，领导干部的宪法意识不强等。因此，在全面建成小康社会、全面深化改革和全面推进依法治国的进程中，还要全面实施宪法，并把它提高到一个新的水平。

全面实施宪法，首先要发挥国家机构在实施宪法和保障宪法实施中的作用。全国人大及其常委会、国务院和有立法权的地方人大及其常委会要加强立法，保证宪法确立的制度和原则得到落实；国家行政机关要深入推进依法行政、加快建设法治政府，努力做到职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信，维护宪法权威；各级国家审判机关、检察机关要坚持公正司法，不断提高司法公信力，落实宪法的各项规定。

全面实施宪法，要加强党的领导，更加注重改进党的领导方式和执政方式。四中全会通过的《决定》指出：“坚持依法执政首先要坚持依宪执政。”新形势下，要按照习总书记的讲话精神，依据党章从严治党、依据宪法治国理政，把党领导人民制定、执行宪法和法律，与党自身在宪法和法律范围内活动统一起来，将党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一起来，把依法治国基本方略同依法执政基本方式统一起来，真正做到党领导立法、保证执法、带头守法，自觉地维护党的政策和宪法的权威性，坚持依宪执政，使依法治国、依法执政、依法行政共同推进，法治国家、法治政府、法治社会一体建设，从根本上全面推进依法治国和国家治理体系的现代化。

全面实施宪法，要进一步健全宪法实施监督机制和程序，完善全国人大及其常委会宪法监督制度，健全宪法解释程序机制。此外，还要加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件，禁止地方制发带有立法性质的文件。

全面实施宪法，还必须在全社会普遍开展宪法教育，弘扬宪法精神。领导干部带头学习宪法、崇尚宪法、模范遵守宪法是树立宪法意识、弘扬宪法精神的关键。要通过宪法教育，使各级领导干部真正认识到，保证宪法实施就是保证党和人民共同意志的实现，使各级领导干部对宪法法律怀有敬畏之心，时刻牢记法律红线不可逾越、法律底线不可触碰，不违宪违法行使权力，更不能以言代法、以权压法、徇私枉法。十二届全国人大常委会第十一次会议根据四中全会决定将每年十二月四日定为国家宪法日，在全社会加强宪法宣传教育，培育宪法文化，弘扬宪法精神。四中全会《决定》提出建立宪法宣誓制度，凡经人大选举或常委会决定任命的国家工作人员正式就职时，公开向宪法宣誓。在全社会普遍开展宪法教育，建立宪法宣誓制度，有利于国家公职人员和公民树立忠于宪法、遵守宪法、维护宪法的自觉意识，恪守宪法原则，保障宪法实施。

（作者：国家行政学院法学部教授、行政法研究中心主任）