让立法权限更清晰，立法程序更精细（2）

《立法法》应当与基本的宪法关系相一致

宪法是立法的依据，任何法律法规规章不得与宪法相违背。《草案》在建立立法秩序、理顺基本宪法关系方面还存在很多理论上需要加以研究的问题，在此，重点谈两个方面：

1.中央和地方立法权限划分还应更全面细致

现有的《立法法》同时确认了“法律保留原则”和“地方事务保留原则”，但对二者有可能产生的矛盾还未有效解决。《草案》第8条第（十）项规定：下列事项只能制定法律：“必须由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的其他事项”，该条款确立了“法律保留原则”。这一原则是符合立法应当遵循的法治原则一般要求的。与之相对应，《草案》第72条第一款两项和第二款的规定可视为“地方事务保留原则”。这两处规定的中央立法权限和地方立法权限如何有效精确划分、不致矛盾还需再讨论。

2.授权制度的理论依据不足

按照法治原则所要求的授权理论，授权者向被授权者授予的权力必须是被授权者本身依法无权行使的权力，而且这里的无权行使的法律界限非常清晰。如果被授权者本身依法可以行使授权者授予的权力，那么授权者的授权行为的合法性就存在严重的理论和制度瑕疵。《立法法》在授权程序设计上没有很好地解决这个问题。例如，《草案》第64条第一款第（二）项规定：“国务院根据宪法和法律，可以就宪法第八十九条规定的国务院行政管理职权的事项制定行政法规。”该条第二款规定，“应当由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的事项，国务院根据全国人民代表大会及其常务委员会的授权决定先制定的行政法规，经过实践检验，制定法律的条件成熟时，国务院应当及时提请全国人民代表大会及其常务委员会制定法律。”问题在于，全国人大及常委会授权国务院制定行政法规的事项，国务院依据自身的立法职权是否可以制定？事实上，现行《宪法》第89条赋予国务院的行政管理职权事项非常广泛，而且也没有任何法律或者是法律解释将国务院可以制定行政法规的事项与全国人大及常委会可以制定法律的事项明确区分开来，因此，这里的授权行为显然存在很多“瑕疵”。

强化立法监督方面的规定

应当清醒地看到，在市场经济、利益多元化的环境下，维护法制统一，就是维护统一、公平、有序的市场秩序；在政治上则是维护国家的统一和党的领导。当发生地方与中央、行政机关与立法机关相抵触的制度和规范时，应当学会并善于启用法律监督机制解决问题。这是现代民主法治的应有之意。此外，中国特色社会主义法律体系形成后，法律、法规、规章，以及中央立法与地方立法之间的冲突不可避免。各种司法解释、各地各部门的红头文件、其他规范性文件，都具有“准立法”性质，很容易出现多头立法、“立法打架”的乱象，还有立法的部门利益法制化（部门本位主义）、地方保护导致立法权的寻租与异化，都亟须加强立法监督。尽管《宪法》、《立法法》及有关法律已经确定了法律监督制度，但尚未真正运作起来。一方面，缺乏一个专门的立法监督机构，全国人大常委会和国务院没有正式启动过一次审查违宪和违法的行政法规、地方性法规。另一方面，立法监督重在立法结果还是立法过程？立法监督程序如何启动？立法监督怎样同监督法紧密契合？还都是问题。对此，寄希望《立法法》能有突破性规定。

（作者系中国人民大学法学院教授）