让立法权限更清晰，立法程序更精细

《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）是规定国家立法制度的一部重要法律，自2000年颁布施行以来，对规范立法活动，推动形成和完善中国特色社会主义法律体系，保障和发展社会主义民主，发挥了重要作用。作为一部宪法性的重要法律，《立法法》修改涉及到我国立法与行政、立法与司法关系的调整，中央与地方事权关系的平衡，既属于国家政治制度的顶层设计，也同人民群众的生活息息相关，理所当然引起社会各界的广泛关注。与此同时，修法的时点恰好在中国特色社会主义法律体系形成后亟须进一步完善和发展之际，是党的十八届四中全会确立的“全面推进依法治国”战略方针的重要举措之一，所以，该法的每一处改动都至关重要，应该秉持高度负责之精神，科学规划、发扬民主，使之成为“让每一部法律都成为精品”的程序法、保障法。

全国人大常委会法工委在深入总结以往立法经验教训的基础上，于2014年12月形成了《立法法修正案（草案二次审议稿）》（以下简称《草案》）。总体看来，《草案》贯彻落实了党的十八大报告、十八届三中、四中全会决定和习近平总书记系列重要讲话精神，将改革开放以来的立法工作经验同当前立法重点工作和需要解决的突出问题结合起来，加强科学民主立法，健全立法质量保障制度，扩大地方立法主体范围，在立法评估、立法听证、立法公开、立法规划、立法审议、立法备案审查以及明确全国人大法律委和常委会法制工作委员会职责作用等许多方面都较原《立法法》有明显进步，回应了人民群众的重大关切和学界关注的热点问题，值得高度肯定。

诚然如是，仔细分析《草案》文本，其在法理和具体规范层面尚存在许多问题，值得立法实务工作者和理论研究者深入研究。在此，本人就《立法法》修改的几个法理问题谈一点看法。

《立法法》修改的策略和语言

《立法法》的修改关系重大，不仅仅是一般的宪法学、行政法学问题，也不仅仅是程序法、实体法问题，很多内容就本质而言乃是政治价值选择问题和顶层制度设计问题，因此只能采取循序渐进的温和修法策略。本次修法的确也采取了“小修”或者较“温和”的策略，注重将实践中被证明立得住、行得通、真管用的政策措施整合进来，没有简单照搬西方经验，具有突出的优点。

但是，《草案》过多使用政治话语，未采取高度凝练科学的专业词汇表述，致使其规范的科学性存在欠缺。例如第一章“总则”的新增两段话（“提高立法质量，完善中国特色社会主义法律体系，发挥立法的引领和推动作用”；“适应经济社会发展要求，……做到法律规范明确、具体，具有可执行性和可操作性”）。再者，《草案》对某些短期难以解决的核心问题做了选择性回避，留下了理论和实践的“尾巴”。例如第三章“行政法规”原有七个条款变动不大，而事实上不管是《立法法》规定之立法目的、调整范围、立法原则，还是实践中十分突出的行政立法越权、部门利益法制化问题，确有创新修订之必要。如果不能更严格地限制行政立法、更清晰地划分立法权限、更精细地规定立法程序，在扩大地方立法自主权的同时没有强化审查监督，修改后的《立法法》能在多大程度上让公众满意，尚需认真思考。

《立法法》立法与修订的宗旨

《草案》对《立法法》立法与修订的宗旨表述不够完整。在我看来，大体应是：为科学民主立法提供制度保障，划清中央与地方、权力机关与行政机关的立法权限，通过合理分配和控制立法权来消除权力的割据；坚持上下有序、内外协调、科学规范、运行有效的原则，完善和发展法律体系；健全立法起草、论证、协调、审议机制，进一步精细、规范立法程序，确保法律法规的有效实施；对立法过程进行必要的法律控制，克服立法过程中的地方保护和部门利益化倾向，防止地方和部门越权立法，避免重复立法、粗糙立法、腐败立法。