丁元竹：全面实施居住证制度的历史背景与现实意义（2）

进一步分析这个问题，也就说我们要谈的第一大的问题第二点，就是户籍制度造成的城乡分割分治带来的一系列的生活、就业、社会保障、福利等方面的问题，我们国家的户籍制度是怎么形成，让我们来看一段历史，我们国家实际上城乡分割分治的户籍制度真正开始是1958年。

1949年中华人民共和国成立以后，我们开始对人口进行管理，人口管理作为我们整个国家社会管理的一项重要内容，所以在1951年政务院通过了城镇户口管理暂行办法，这个暂行办法主要目的不是对我们现在意义上所谓的户口进行管理，它主要是基本统一全国的户口登记制度，大家都知道任何一个国家他的政府要知道他有多少人口，有多少不同性别的人口以及年龄，这样对于制定这个国家的发展战略都非常非常的重要，它也是这个国家进行社会管理、社会治理的基本的手段。所以我们在中华人民共和国成立的第二年，政务院就通过了城镇户口管理暂行办法，通过这个办法来对全国的人口进行统一的管理和登记。

1954年毛泽东同志在杭州主持编写了我们国家第一部宪法，中华人民共和国第一部宪法，那么在这部宪法里面，对于公民的迁徙权作出了明确的规定，1954年的宪法明确的规定，公民拥有迁徙自由的权利，所以他对人民的移动流动没有限制。

1955年国家通过了一个《关于建立经常户籍登记制度的指示》，这个指示它的主要目的是对全国城市集镇乡村都要建立起户口的登记制度，这个制度本身也不具有我们现代意义上户口制度背后所具有的福利和公共服务的内容，它还是一个人口管理的制度。

1956年1957年中央有关部门又连续发了四个文件，限制和控制农民盲目流入城市。这时候我们国家在户口方面，在人口方面开始把城市和农村人口分割分治的开始，就是1956年1957年我们发了这么两个文件。

1958年公安部颁布了一个《中华人民共和国户口登记条例》，那么这个1958年的《中华人民共和国户口登记条例》第一次明确将城市居民区分为农村户口和非农业户口，农业户口和非农业户口，也就是我们现在所说的农村户口和城镇户口。第一次把我们国家的人口从体制上、从管理上分为这么两大类，也从此就开始长达几十年的我们国家社会在体制上分治分割这样一个局面。

1975年《中华人民共和国宪法》修改，在1975年修改的《中华人民共和国宪法》中正式取消了居民自由迁徙的权利，就是说把农民，把城镇居民这种自由迁徙视为一种违法，这也就出现了我们改革开放初期大家讲的盲流，为什么盲流是违法的呢，因为我们宪法取消了公民自由迁徙的权利，在1975年，1978年我们改革开放，在改革开放的过程中，随着市场经济的发展，它必然会造成人口的流动，随着工业化的发展，必然会导致农村人口向城市转移。所以1981年、1983年社会学家费孝通他当时在他的老家江苏吴江做调查，他就发现有一年过春节，大约1982年底1983年初过春节的时候，他住他的老家当时的吴江县松林镇，他在松林镇就发现来来往往的一些人们在这个镇上匆匆忙忙的来去，他就问他们，你们是干什么？他说我们是上海的机师、工程师，我们来帮助吴江发展乡镇企业。那时候就看到了这种城乡之间的人口流动，这种流动就是由于我们发展工业化，发展市场经济。

70年代后期80年代初期，当时胡耀邦同志在云南调查的时候也发现了这个问题，他说我们的市场经济发展起来，可是我们小城镇破破烂烂的，没法适应我们市场经济的发展。在这样的背景之下，1984年国务院就做出了一个《关于农民进入集镇落户的通知》，再根据这个《通知》当时就允许农民自领口粮，进城生产，进城居住，自带口粮，因为我们那个时候实行计划经济，那么计划经济一个重要特征就是我们粮食是供应的，是实行粮票制度，农民没有粮票，所以你进城不行，因此国务院说允许农民进城，但是农民进城要自己带口粮。

1985年公安部又公布了一个《关于城市人口管理的暂行办法》，这个暂行办法对于农民、农村人口转移成非农村人口，非农业人口做了一个规定，当时给了一个指标，说每年转移的人口，每年在万分之二这么一个规模，也就是在这一年我们现在每一个人手里都有身份证，从那个时候就开始有了身份证制度，这是一个发展，到1997年公安部颁布了一个文件，这个文件叫《小城镇户籍管理制度改革试点方案》和《关于完善农村户籍管理制度的意见》。为什么在1997年公安部要颁布一个《小城镇户籍管理》和《关于完善农村户籍管理制度意见》，因为到1997年我们国家的经济进一步发展，人口越来越多的向城市聚集。80年代初期，我们有200多万人进城，到90年代有几千万人，甚至更多的人向东部地区向城市集中，在城市中就业，在城市中居住。那么在这种情况下，公安部通过这样一个规定，就说从农村到小城镇务工或者是参与第二产业、第三产业的人员以及小城镇的政府机关、社会团体、企业和事业单位的聘用的工作人员专业技术人员，那么在小城镇购买商品房或者是有合法自建住房的居民，以及与他共同居住的亲属，是可以办理小城镇户口的。就说1997公安部的这个文件就把户口改革又推进了一步。

到1998年公安部又发了一个文，这个文就是《关于解决当前户口管理工作中的几个突出问题的意见》，这个《意见》要解决什么问题？大家都知道随着越来越多人进城居住以后，他们的子女、他们的父母怎么办？所以这个问题又提到议程上来，因此公安部又出台一个文件解决好新生婴儿随父亲落户、解决夫妻分居问题以及老年人投靠子女，以及在城市中投资兴办实业，购买商品房的公民，以及随着他共同居住的直系亲属，凡是在城市中有合法的住房，合法稳定的职业以及稳定的生活来源的人，并且在城市中居住达到一定年限的，可以在城市中落户，那么这又对城市的户籍制度又推动了一步。

那么2001年公安部又通过了一个文件，这个文件就是《关于城镇人口管理的暂行规定》，它对小城镇常住人口不再实行计划管理。进入21世纪以后，我们就把这块小城镇这块放开了，但小城镇放开也有一个问题，什么问题？大家都知道我们的人口之所以流动主要还是为了就业，为了生计。从农村进入城市，从农业部门进入工业部门，都是为了寻找就业机会，小城镇跟中等城市，跟大城市比较起来，它的一个重要缺陷，重要的不足，就是它的就业机会往往比较少，甚至没有什么就业机会，特别是在当时的乡镇企业不发达的地区，小城镇是没有这样机会的。所以尽管我们有些部门在一些地方进行试点把他的户口放开，但是好多人来了以后发现没有就业机会又回去了。

2009年有关部门就做出了推动流动人口服务和管理体制创新的一些原则要求，就是随着这个户籍制度的改革，刚才我讲了一步一步的从改革开放以后，我们的户籍制度慢慢的放开了，放开以后慢慢的人们对户籍制度的认识越来越深刻，到2009年人们就发现要改革这个户籍制度必须改革户籍制度背后的那些支持这个户籍制度附着在这个户籍制度之上的社会保障、社会福利、就业、教育、就业培训等一系列的这种基本公共服务。因此2010年中央一号文明确的提出要深化户籍制度改革加快放宽中小城市，小城镇特别是县城和中心镇，中心镇我们县城的镇一般都是中心镇，户籍的政策，促进符合条件的农业人口在城镇中落户，并享有当地居民同等的权利，即同城同权，这是2010年。

2010年国家发改委还发了一个文，就是《关于2010年深化经济体制改革重点工作的意见》，在这个《意见》里边，它首次提出了就是在国务院，因为这个文件是国务院转发的，那么在国务院转发的国家发改委《关于2010年深化经济体制改革的重点工作的意见》里面，第一次提出来在全国范围内实行居住证制度，也就是今天我们讨论的主题，居住证制度千呼万呼呼出来，从哪儿呼出来？2010年我们从1958年建立了这样一套制度，这套制度建立以后，把城市人口和农村人口给分割起来了，经过文化大革命，经过改革开放初期，经过文化大革命这套制度非常固化，甚至写到宪法。改革开放初期慢慢又在冲击这套制度，不断地来破这套制度。随着这套制度被冲击，那么到2010年人们提出来要实施居住证制度。在这样一个文件的基础上，各地就积极探索居住证制度，像深圳，像上海、广东等等，在2010年前后就居住证制度进行了一系列的探索，关于这个问题我在第三点里面还要讲。

随着各地的实践也出现了一些问题，在2013年的两会期间由全国人大代表就提出来说你这个居住证制度实行了，前国有十个城市，他以不同的方式采取不同的措施来推进居住证制度。但是总体上看，是各自根据各自的特点，有点自行其是，所以有些代表就担心，会不会形成自行其是的局面，一旦要形成这样的局面，有些代表就担心了它会影响新一轮户籍制度改革，因此代表们就建议中央政府要尽快主导全国统一的居住证制度的制定，要建立统一的门槛，这样为我们进一步的深化户籍制度改革来奠定基础。2012年2月27号国务院办公厅转发了一个《关于户籍制度改革的意见》，这个《意见》其实也对这些问题做了规定。

在这样一个基础上，去年夏天大约是在7月份，国务院颁布了《关于户籍制度改革的意见》，这个《意见》实际上也是我们全面深化改革的一项重要任务，大家都知道党的十八届三中全会把统筹城乡发展摆在重要内容，而统筹城乡发展其中最重要的一项内容之一就是要对户籍制度改革，中央全面深化改革领导小组在它的最初的几次会议的讨论议题中都有关于社会体制，包括户籍制度改革的意见，正是根据中央深化改革的部署。所以去年国务院出台了《关于户籍制度改革的意见》，在这个《意见》里面明确的提出要建立城镇统一的户籍制度，加快推进或者叫全面实施居住证制度，这是我给大家报告的第一个大问题第二点。就是从我们国家的户籍制度的形成，它的来龙去脉，它的改革发展。我们看这套制度，它是怎么形成的。