丁元竹：全面实施居住证制度的历史背景与现实意义

丁元竹 国家行政学院教授

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2014年夏天，国务院常务会议通过了《关于户籍制度改革的意见》，把户籍制度和居住证制度作为今后一个时期我国社会体制改革的重要内容，把居住证制度作为进一步推进户籍制度改革的一项重要任务。那么近年以来，各地也在这个方面进行了大量的探索，包括最近北京市召开的两会，在两会上好多代表也就这个问题，就北京市的居住证制度问题提出了自己的一些思考，一些建议，说这个问题是我们今后一个时期推进诚征化建设，推进社会体制改革，消除城乡差别，推进城乡协调发展的一项重要制度。今天我主要想围绕着三个方面的问题，把自己的一些学习体会和理解跟大家做一个汇报，主要想报告三个方面的问题。

第一，全面实施居住证制度的历史背景

我们国家实行居住证制度是有着深刻的历史背景，那么这个首先我们可以从城市化这样一个角度来看，我们国家的城市化是一个双重转轨中的城市化，怎么来理解这个双重转轨中的城市化，一方面我们由计划经济向市场经济转轨，另一方面我们由传统社会向现代社会转型。那么由计划经济向市场经济转轨一个非常非常重要的内容，除了我们的经济，我们的计划经济向市场经济转轨，我们同时由于长期形成的户籍制度，这是我们计划经济时期形成的一项重要的社会体制，那么这个转轨又非常重要，因为这套制度约束了城乡之间的这种交流，形成了分割分治的这种体制，这种体制在人类历史上是极少有的，是我们国家的城镇化过程中的一个特色。

我们都知道美国、英国、法国这些国家他们在长期的发展过程中，他们基本上是从资本主义的市场经济，从工业革命从农业社会向工业社会过渡，这个过程也是一个人口自然的由农村向城市不断的迁移，在城市中就业的过程，他不存在着一个户籍制度问题。那么前苏联和我们不一样的地方在哪里呢？前苏联也是实行计划经济，但是前苏联他在进行改革也就是20世纪80年代后期和90年代，他进行改革的时候，他已经基本上实现了城市化，或者说他的城市化已经达到了60%或者70%，因此他的人口迁移问题就不是个问题，不像我们在改革开放初期，我们的城市人口只占整个人口的7%，不到20%。所以我们大规模的城市化、大规模的工业化的过程必然要伴随着一个人口向城市的这种转移，而这个转移恰恰又受到了户籍制度的约束，因此由计划经济向市场经济转轨，我们不仅要改革我们的国有企业，同时我们还要改革我们的由户籍制度制约的我们的社会体制，那么这是一个转轨。

第二个转轨也就是由传统的农业社会向现代社会转型，我们在1978年改革开放的时候，我们80%的人口生活在农村，那么到去年年底大约有54%左右的人口已经进到城市中来，这是一个巨大的人口的迁移，可以说是从19世纪以来，人类历史上的第二次规模巨大的人口迁移。

有人讲19世纪末人类经历了一场大规模的人口迁移，19世纪以后经过一百多年中国13亿人口中的几亿人口开始了从农业社会向现代社会，从农村向城市的转移，这个双重的转移，双重的转轨由计划经济向市场经济，由传统农业社会向现代工业社会的转轨，在中国交织在一起，这是人类历史上不曾有过的，就是刚才我讲的，像美国它是从这样一个市场经济工业社会自然而然的这么走过来了。而苏联当他对市场经济进行改革，他走市场经济道路的时候，他已经完成城市化或者基本完成了城市化，而中国恰恰是都没有这样一个情形。所以从这个意义上来说，双重转轨中的城市化，是人类历史上所未曾有过的，这是我们人口管理社会体制的一个重要的特点，当然了在中国历史上关于中国的城和乡的问题，一直是人们争论和讨论的一个重要问题。那么20世纪30年代社会学家费孝通、晏阳初以及梁漱溟都在讨论中国的城和乡之间到底是相克还是相容的，实际上是反映在近百年中国的城乡关系是一个极其复杂的关系。

可以看到，从1978年我们国家的城市化的进程到2012年，1978年我们的农村的人口占80%以上，有城市户籍的人口占到不到20%。经过三十多年的改革开放和发展，我们的农村人口已经减少到了48%到2012年，2013年是53.73%我们的城市人口。但是从这个表上我们可以看到一个问题，什么问题呢？就是说我们的城市户籍人口从改革开放初期的不到20%到2012年已经增加到35.3%，而我们的城市人口由不到20%增加到52.6%，那么在35.3%和52.6%之间有一个17.3的百分点，这个百分点是什么？就是大量的由农村随着工业化随着进城务工，随着进城居住等等各种各样的原因进入城市，但是同时又没有城市户口的这样一个人群，这个人群实际上就是我们的问题所在，也是我们今天要探讨问题的一个理由，一个背景。

从主要国家城市人口的比重，大家可以看出我们国家到2013年在城市中生活的人口的比重已经53.7%，其他的一些国家比如美国它在2011年是82.4%，日本是91%。城市人口在人口中的比重，由于各个国家的历史，各个国家的地理环境，各个国家的资源分布不一样，那么总的是没有一个绝对的标准。但是总体来说，一个国家的发展会使越来越多的人向城市聚集。到2013年我们国家城市化人口已经到了53.7%，正如我刚才讲的，这53.7%里面实际上有17%以上的人口是没有户籍的，这是一个重要的问题。这是我们再由计划经济向市场经济转轨，由传统社会向农业社会双重转轨中带来的一个问题。