集体产权总体改革是顶层设计（2）

行使主体可选

《财经》：就集体产权改革尚待完成的第二个目标，针对其行使主体，目前有无具体的改革步骤？

叶兴庆：首先，集体资产的所有权主体已经明确是成员集体所有，不是单独个人所有，也不是一个组织所有。接下来就是集体资产的行使主体问题。100个人组成一个集体，总要有代表来执行。按照我的理解，真正有资格做代表的，只有两种组织：一种是各类集体经济组织。但现在的问题是，在中国的很多农村地区，在原先的公社体制解体之后，并没有重新成立集体经济组织。在此情况之下，《村民委员会组织法》中就规定，村民委员会可以管理集体资产，也就是成为集体资产所有权的行使主体。

有两个问题需要注意：其一，在南方很多地区，这两种组织实际上是并行存在的。应该把集体经济组织作为第一顺位的行使主体，村民委员会不能再决定集体资产的处置等问题。但在目前中国的法制框架当中，村委会行使村集体资产是有法律依据的，不只是《村民委员会组织法》，在《宪法》《民法通则》《土地管理法》《农村土地承包法》中对此都有论述。而农村集体经济组织成为集体产权的行使主体，现在并没有非常明晰的法律依据。在改革最终明晰这一点之前，应该避免集体经济组织和村委会之间打架，争夺行使权。

其二，政策应该因地制宜。在集体资产比较多的地方，应该成立集体经济组织。而在大量农区，土地以外的集体资产不多的地方，为了减少农村社会治理成本，可以继续由村委会代行集体资产的管理经营职能。

《财经》：对于第二个需要注意的地方，具体应该怎么区分到底是谁来行使集体产权？

叶兴庆：在中国的大量农村地区，其实还没有区分的必要，但在南方的一些地区，因为集体资产的增值速度非常快，集体经济组织的成员与当地的常住人口——也就是能够参加村民自治的成员——交叉程度迅速下降的地方，有必要进行政经分离。集体经济组织管理集体资产，村民自治组织管理常住人口的民主权利表达等。

《财经》：这是否会出现乡村社会公共服务成本谁来承担的问题？在村委会行使管理权的时候，出现了一系列“小官巨腐”案例，但农村社会公共服务的资金来源是确定的。集体经济组织通过成立股份制公司等形式独立运营后，公共服务应由谁来承担成本？

叶兴庆：在以前城乡分治的时候，农村的公共服务是由农村集体经济组织来掏钱的，这本身是对集体资产的一种侵犯，事实上应该由公共财政来承担。要实现农村政经分离，就要考虑这样的前提条件，那就是当地政府已经可以将公共服务延伸到农村社区中去。

现在国家已经意识到了这个问题，在有些地方也已经开始进行实践。比如苏州就开始进行剥离了，乡村的公共服务交给政府，政府为其提供道路、路灯、绿化、保洁、治安等，集体经济组织变成一个市场主体，它们跟其他市场主体一样，都是纳税人，都要照章纳税。

在这个过程当中，存在一个政府与集体经济组织进行谈判的问题。广东的一些地方最近这两年就是这么做的，之前要照顾集体经济组织，集体经济组织本身的实力也比较大，它们不向政府交税，政府也不承担公共服务，连治安都是集体经济组织自己来承担的。你要把公共服务由政府管理可以，但要把之前每年履行公共服务成本的5倍－7倍一次性交给政府，再之后老老实实纳税，就像买断工龄或者补缴社保一样。

《财经》：结合中国各地的实践，集体经济组织主要有哪些实现形式？

叶兴庆：我们现在所讲的集体经济组织，主要是社区性的集体经济组织。其基础是上世纪50年代以土地入股为框架圈定的，这种框架延续到现在，以它为基础，集体经济组织掌握一些物业，以此为获得盈利的手段，这种简单的形式是可行的。但除此之外，如果这些集体经济组织想要进入竞争更激烈、专业水平要求更高的产业领域，再继续采取这一形式就不合适了。于是在地方实践中又涌现出来了一系列的集体经济组织组织形式，比如集体经济组织部分或者完全持股一个经营性的经济实体，在这个新产生的集体经济实体里面，经营团队对集体资产有了更多的支配权力，它已经不是一个典型意义的集体经济组织了。对于集体经济组织非农活动比较多的地方，这种形式有比较大的生存空间。

《财经》：广东一开始是将原先的三层公社体系改制成了三层合作社形式，以此作为集体经济组织的承载主体。后来又在这个基础之上，出现了南海的集体股份制合作制等形式。

叶兴庆：南海就是把社区性的集体经济组织改制成了股份合作制。但需要注意，集体经济组织的法人地位问题并没有完全解决。很多集体经济组织改组的股份合作制实体没有办法进行工商注册，没法开税票和开账户。所以南方的一些地区，就更进了一步，把集体经济组织彻底改组为股份制公司了。

也有学者指出，公司化本身就是一把双刃剑。其发展到一定程度之后，就跟集体经济组织的本质特征没有什么关系了。我认为这是一种方向，在集体土地已经没有了，或者集体农用地已经很少的地区，当地的公共事业也已经剥离给政府之后，农民已经完全市民化了，集体经济组织改制为典型意义上的股份制公司是可以的。北京的部分郊区，广东的一些城中村，都是这样做的。