集体产权总体改革是顶层设计

随着农村土地制度改革继续推进，深化农村集体产权制度改革，已成各方共识。

改革的具体路径，是在全国范围推进集体资产股份合作制改革，探索让农民以股份形式持有集体资产，成为集体的“股东”，使集体资产不再“人人所有、人人无份”，从而被基层干部无理侵占。

这是中国从实践中找到的办法。自上世纪80年代末起，广东、浙江等地就有针对性的开展集体资产的改革实践。最主要的做法即是集体资产折股量化、农民以股份方式持有集体资产。

此路径之外，十八届三中全会亦给农民拥有的集体资产股份的权能进行了扩充。改革到位后，农民对集体资产，从法律上享有股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权等一束产权，但如何赋权，目前尚未公布细化解释。

除此之外，在目前的改革可选项中，集体资产可以包括土地、林权等资源性资产、物业厂房等经营性资产，也可以涵盖办公楼道路等非经营性资产。但在全国多数地方，除农地、宅基地、林权，其余的这些资产尚未量化确权到集体成员，广泛存在资产不清、产权不清等问题。

针对这一系列问题，在2015年中央一号文件公布之际，《财经》记者对已多年参与起草该项文件的国务院发展研究中心农村经济研究部部长叶兴庆进行了专访。据其透露，从宏观层面来看，解决这些问题的改革步骤正在一一加快。

核心三命题

《财经》：2015年的中央一号文件述及了集体资产改革部分，你认为今年的这一部分表述，价值何在？

叶兴庆：在过去11年的中央一号文件和历次中央全会《决定》中，对农村集体产权制度改革这个话题鲜有涉足，即使提及，也仅是寥寥数语。但今年的中央一号文件对此的表述，应该说是最全面和系统的一次。具体表现为两点不同：第一，在前面的11个中央一号文件中，从未像今年一样针对集体产权单独进行全面部署；第二，今年中央一号文件在第22条中，针对土地等资源性资产、非经营性资产、经营性资产三类资产的未来改革框架进行了勾勒。因为要遵循一号文件的表述逻辑，没办法把它当单独变成一个大的部分进行阐述，只是放到了改革措施当中作为一个条目来陈述。但我们应该清楚，它的重要性远远超越目前的这一小段文字，因为农村集体产权制度改革与土地制度改革、农业经营性体系建设等一系列改革都有所交叉，所以它是中国接下来一段时间之内，为了赋予农民各项财产权利而进行的各项具体改革的一个顶层框架。

《财经》：为什么农村集体产权制度改革如此重要？

叶兴庆：按照中国目前的农村集体产权制度安排，农民是不能退出集体的,集体土地的使用与流转也是有限制的。这样的规定防止了工商资本圈占农村土地，没有让农民流离失所大量破产，起到了应有的积极作用。但任何事情都有两面性，随着工业化城镇化发展，人以及集体资产本身，最终都是要流动起来的。于是我们原先那套农村集体产权制度安排的不利一面，就逐步凸显出来了。

十八届三中全会《决定》提出，要赋予农民更多的财产权利，这一句话将会引出多个子项改革。比如会议提出，土地承包经营权可以抵押、入股；提出集体经营性建设用地可以租赁、入股、转让，跟国有土地同价同权；要赋予农民对集体资产股份更多权能，农民名下的股份，享有占有、收益等六项权能；甚至还包括农民的住房财产权的抵押、担保以及转让……所有这一系列的改革都会碰到一系列的共性问题，就是集体所有制在新形势下的组织形式、实现方式和发展趋势问题。

之所以这么说，是因为集体产权的改革方向，是要让农民在集体资产中拥有更多财产性权利。所谓更多，就是给他们的权能更大，大到可以进行流转交易。而流转交易如果只能在集体经济组织内部进行，就还是一个很小的权能。想要让权能更大，交易对象就要在更大的范围内进行选择。如此一来，势必要突破集体经济组织的边界，会对集体经济组织的实现形式提出新要求。包括要把所有权搞清楚，行使主体搞清楚，成员权搞清楚，以及弄清楚集体经济组织的组织形式和法人地位问题，集体经济组织的功能是否进行政经分离，承担的公共事务如何剥离出去等一系列问题。

这么多子项的改革都要融入到集体资产改革这个框架中去，都涉及到完善集体所有制的实现方式的问题。所以集体资产制度改革是所有上述改革的顶层设计。我们要通过集体产权制度改革，把集体所有制在新的时代背景下的一系列本质特征搞清楚，以此作为改革的新方向，探索集体资产更有效的实现形式。相较于现在传媒普遍关心的土地改革等二级改革，这才是一级改革大纲。如果连集体所有制的含义都搞不清楚，一系列的法律就无法修改，与之相关的改革也推进不了，更谈不上把赋予农民更多财产权利的要求一点点落到实处。

《财经》：那到目前为止，集体所有制有哪些需要弄清楚的特征？

叶兴庆：其一，集体所有权的权利主体是谁？其二，集体所有权的行使主体是谁?其三，集体所有权下面的成员权的含义是什么？只有把这三个问题搞清楚了，才能推进赋予农民更多财产权利的一系列改革。

《财经》：就集体所有权的权利主体来说，目前还有无争议？

叶兴庆：这次农村集体产权制度改革的目的之一，就是要把集体资产的所有权主体搞清楚。在此之前，包括在《宪法》《民法通则》《土地管理法》《农村土地承包法》《村民委员会组织法》很多政策性文件中，对这个问题一直都没有讲清楚，集体资产到底归谁所有？归村所有？归村委会所有？归集体经济组织所有？这些判断都是不对的。

此前这个事情说得比较含糊，原因一个是比较敏感，除此之外，恐怕更多的，是在认知程度上，还没有达到那个水平。现在来看，按照《物权法》第59条的规定，我们在进行的时候，就农村集体资产的所有权权利主体来说，已经有了一个新的、很清晰的理解——农村集体的动产以及不动产，其权利主体不是村委会，也不是村干部，而是农民成员集体。这句话的意思是说，农村集体产权改革的权利主体是由若干人组成的一个团体，团体与成员互不分离。但要注意的是，这跟《物权法》当中所讲的共有制，也就是共同所有、按份共同拥有还不是一回事儿。共有是可以解散、可以退出的。但是在我们的农村集体经济，特别是土地集体所有制中，集体是不能解散的，成员也是不能够退出的。