加快建设法治政府是推进依法治国的重点

习近平总书记在《关于＜中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定＞的说明》中指出：“法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。‘天下之事，不难于立法，而难于法之必行。’如果有了法律而不实施、束之高阁，或者实施不力、做表面文章，那制定再多法律也无济于事。”在依法治国已经被确定为党领导人民治理国家的基本方略，中国特色社会主义法律体系已经形成的背景下，全面推进依法治国的重点之一，应该是保证法律严格实施，做到“法立，有犯而必施；令出，唯行而不返”。

政府和法作为社会管理系统的“硬件”和“软件”，始终相伴而行。法律要靠政府的强制力保障实施，政府则必须自觉把法律作为自己的行为规范。政府作为执法主体，对于法律的实施起着关键作用，对于公民守法也起着示范作用。如果政府不敬畏法律、不遵守法律、不严格执法、不惩治违法行为，对法治将会起致命的破坏作用。所以，党的十八大提出的加快建设社会主义法治国家，全面推进依法治国的目标中，明确要求到２０２０年基本建成法治政府。党的十八届三中全会强调“建设法治中国，必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”，凸显了深入推进依法行政，加快建设法治政府在法治中国建设中的突出地位。

党的十八届四中全会《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）对深入推进依法行政，加快建设法治政府提出了全面系统的要求：“创新执法体制，完善执法程序，推进综合执法，严格执法责任，建立权责统一、权威高效的依法行政体制，加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。”并从六个方面提出了必须遵循的原则和明确的要求。

一、依法全面履行政府职能

政府拥有巨大的权力，这是结构复杂、高速运行的现代社会健康运转的必然要求。权力愈大，愈应受制约，决不能为所欲为，否则就可能带来巨大的灾难。所以，任何一级政府和政府部门不能自行授权，必须按照法定程序，由具有立法权的人民代表大会或人大常委会通过立法来授权，或者由上级政府在法定权限内授权；政府必须严格按照法定权限和程序行使权力，保障权力服从法律。《决定》提出了一项非常重要的原则：“行政机关不得法外设定权力，没有法律法规依据不得作出减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的决定。”这是把权力关进制度的笼子的关键性举措，而且笼子的栏杆具有法律的刚性，界限十分明确，不容随意解释。《决定》还把依法行政概括为“法定职责必须为、法无授权不可为”，既反对和惩处乱作为，又反对和惩处不作为，两面设限，同时防范和克服滥用权力和懒政、怠政、失职、渎职现象。

《决定》明确要求推行政府权力清单制度。实践证明，权力清单制度是政府以“清权、减权、制权”为核心内容的一次权力自我革命，是依法行政的突破口。它以转变政府职能、完善治理体系、提升治理能力为核心，在确保市场对资源配置起决定性作用的前提下，对政府的内部行政关系和外部行政关系进行全面清理，在此基础上正确定位政府与市场、政府与社会的行为边界，完善行政系统内部的横向和纵向权力关系，依法规范和优化、公开政府的权力结构和运行流程，构建“权界清晰、分工合理、权责一致、运转高效、法治保障”的政府职能体系，打造有限、有为、有效的法治政府和服务型政府，推动政府治理体系和治理能力的现代化，以便更好地发挥政府的作用，营造更加公平的市场环境和社会环境以及良好的政务环境。通过释放政府自身改革的红利，撬动经济社会各领域的改革，推动和保障经济社会持续健康科学发展。

二、健全依法决策机制

行政决策是政府一系列管理行为的“龙头”，决定着行政管理的方向。决策错误是根本性的错误，执行错误决策的力度愈大，效率愈高，造成的损失和危害愈大。长期以来，决策错误造成的损失浪费不亚于贪腐。所以，《决定》特别重视为科学决策、民主决策提供法制保障，把多年来中央政府和不少地方政府已经实施的公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定，确定为重大行政决策的法定程序，以确保决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确。特别强调要建立行政机关内部重大决策合法性审查机制，明确规定未经合法性审查或经审查不合法的，不得提交讨论。为此要求普遍推行政府法律顾问制度，保证法律顾问在制定重大行政决策、推进依法行政中发挥积极作用。同时决定建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制，对决策严重失误或者依法应该及时作出决策但久拖不决造成重大损失、恶劣影响的，严格追究相关人员的法律责任。这对于杜绝“拍脑袋决策、拍胸脯保证、拍屁股走人”和怕负责任当断不断的现象，保证科学民主依法决策具有重要作用。

三、深化行政执法体制改革

行政执法是依法行政的活动中比重最大的部分，也是政府与管理对象接触最多的领域。长期以来存在的主要问题是：纵向上执法层次多，“看得见的管不着，管得着的看不见”，争权诿责，执法效率低；横向上同一事项多头执法，“大盖帽满天飞”，重复检查处罚，执法标准不统一，行动不协调，监管不到位；人员上力量分散，编制不足，导致无证上岗、钓鱼执法、靠收费罚款养编外人员、被爆违规执法者“总是临时工”等种种乱象。由此导致的大量“微冲突”损害政府形象和干群关系，甚至发展成群体性事件。

《决定》针对这些问题，要求根据不同层级政府的事权和职能，合理配置执法力量；加强统一领导和协调，整合队伍进行综合执法，提高执法效率和水平；严格实行行政执法人员持证上岗和资格管理制度；严禁收费罚没收入同部门利益直接或者变相挂钩；健全行政执法和刑事司法衔接机制，使触犯刑律的案件能及时移送司法机关，克服以罚代刑现象，增强对暴力抗法行为的威慑力。通过深化行政执法体制改革，实行行政执法权的横向整合纵向下放，推动执法重心和执法力量下移，实行属地执法、就近管理，让上级部门集中精力加强对行政执法的规范管理和监督指导，组织查处跨区域案件和大案要案。从而使政府管理顺利转到以事中事后监管为主，把政府该管的真正管好，有效维护市场秩序和社会秩序。

四、坚持严格规范公正文明执法

行政执法除了体制问题外，执法行为和执法标准也是群众意见较多的领域。由于程序不规范，处理上自由裁量权过大，同事不同罚，导致人情执法、选择执法、贪赃枉法、以罚代管、争议频发等问题。为此，《决定》强调严格规范公正文明执法，加大关系群众切身利益的重点领域执法力度。要求完善执法程序，明确操作流程，建立执法全过程记录制度，并确定了需要重点规范的执法行为。对于涉及面广影响大的重大执法决定，还要求严格执行法制审核制度。针对执法随意性的问题，《决定》要求建立健全行政裁量权基准制度，细化、量化行政裁量标准，规范裁量范围、种类、幅度。同时要求全面落实行政执法责任制，加强执法监督，坚决排除对执法活动的干预，惩治执法腐败现象。这些都将有力地保障严格规范公正文明执法。

五、强化对行政权力的制约和监督

要保障行政权力依法正确行使，使行政权力始终体现人民意志，接受人民监督，服从人民利益，就必须强化对行政权力的制约和监督。在政府外部，要加强党委监督、人大监督、司法监督、政协监督、民主党派监督、社会监督、舆论监督。《决定》强调要加强监督制度建设，努力形成科学有效的监督体系，增强监督合力和实效。这就需要有针对性地加强监督体系中的薄弱环节，整合监督资源，明确各自职责，加强协调配合，实现优势互补，发挥整体效能。

在政府内部，要加强对权力的制约。《决定》把它作为强化对行政权力制约的重点。根据当前政府内部权力配置的实际情况和贪腐现象的多发领域，总结多年探索积累的经验，规定对财政资金分配使用、国有资产监管、政府投资、政府采购、公共资源转让、公共工程建设等权力集中的部门和岗位实行分事行权、分岗设权、分级授权，定期轮岗，强化内部流程控制，以分权来防止个人说了算导致的权力滥用。同时要求完善政府内部的层级监督和专门监督，建立常态化监督制度。这种政府内部监督由于监督主体熟悉情况，获取信息较快，只要认真负责去做，不讲情面，全方位全过程开展，并完善纠错问责机制，就能更加及时地发现和解决问题。这些年来，审计在政府内部监督中成绩斐然。为了充分发挥审计的作用，《决定》要求对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖。为保障审计部门依法独立行使审计监督权，避免受被审计对象干扰，《决定》提出了完善审计管理体制的举措，要求强化上级审计机关对下级审计机关的领导，探索省以下地方审计机关人财物统一管理，推进审计职业化建设。

六、全面推进政务公开

政务公开是民主监督的必要前提。政务公开制度已提出多年，但进展参差不齐，一些政府部门和工作人员缺乏政务公开的自觉性主动性，想方设法掩盖工作中的缺点错误，用虚假数据忽悠公众、欺骗上级，甚至寻找种种借口剥夺人民群众的知情权。这些都严重损害了政府的公信力，给政府执法增添了思想障碍。

针对这些问题，《决定》明确宣布“坚持以公开为常态、不公开为例外原则”，要求全面推进决策公开、执行公开、管理公开、服务公开、结果公开，重点推进财政预算、公共资源配置、重大建设项目批准和实施、社会公益事业建设等领域的政府信息公开。规定涉及公民、法人或其他组织权利和义务的规范性文件，必须按照政府信息公开要求和程序予以公布。还要求推行行政执法公示制度。当前正在全国推广的权力清单制度，做到了向社会全面公开政府职能、法律依据、实施主体、职责权限、管理流程、监督方式等事项。作为权力清单制度有机组成部分的政务服务网以及政务信息数据服务平台和便民服务平台建设，进一步促进了电子政务的普及化、一体化、集约化、智能化，在用技术手段规范行政权力的设定、调整和运行流程，切实提高权力运行效益的同时，也使政务公开在更大范围内按统一的技术标准得以实现。

（作者为中国科学社会主义学会副会长、浙江省政府咨询委委员）