京津冀“新首都圈”人口调控战略方向和路径选择（3）

未来京津冀人口系统调控政策的四个方向性路径如下：

拟定京津人口向河北等区域内人口密度较低地区有序转移疏导政策。

对北京市2005—2012年各区县常住人口动态数据进行定量分析后发现，北京市常住人口分布不均，朝阳和海淀始终是人口最为集中的区域，海淀、朝阳、昌平和西城四区集聚了北京人口的50%。

据地理特征进行分板块分析发现，北京人口分布有两个集聚中心，一是由海淀、朝阳、昌平、西城四区域组成的中心偏西北区域，另一个是通州、大兴、丰台、房山四区域组成的南部和西南区域。进一步可细分为内圈（东城区和西城区）、中圈（海淀区、朝阳区、丰台区、石景山区）、外圈（怀柔、密云、延庆、昌平、顺义、平谷、通州、大兴、房山、门头沟）。分圈分析可发现：

内圈人口集中程度逐渐变小，人口集中趋势可能在向“城两区”以外地区辐射；

“内圈+中圈”即“城六区”，这一区域人口总体在向外辐射，中圈可能是人口迁移的主要缓冲区；

尽管外圈中人口比例实际增长的只有通州、大兴，但整体仍呈增长趋势，这两区已成整个北京流动人口主要接收地。

综合分析，内圈人口比例不断减小，中圈和外圈人口比例变化不明显，这可能意味着内圈人口向外辐射机制正在形成，而中圈向外圈辐射机制尚未真正建立。

根据上述特点，京津冀人口一体化战略设计须兼顾解决人口和经济活动“过密”和“过疏”两方面问题。

为此，人口迁移和分布必须与京津冀功能定位、产业分工布局相结合。在对三地人口科学预测和承载力状况评估基础上，结合京津冀三地功能定位和产业布局战略分析，拟定与天津承载首都功能转移、河北承接京津功能疏解和产业转移的政策方案相匹配的人口迁移路径政策。拟定京津人口内部存量调整与向河北及周边增量迁移相结合的人口疏导调控政策。

拟定与人口迁移和重新布局相适应的公共服务均等化疏导政策。

当前，京津冀三地公共服务不均衡明显，应通过公共服务协同发展来疏导调控人口。应以三地人口预测和承载力状况分析为基础，结合三地功能定位、产业分工、经济社会发展现状、公共服务能力及水平，确定促进三地人口迁移和布局的配套公共服务疏导政策。

交通一体化是京津冀区域一体化的基础。此外，教育方面，可探索试行京津冀三地高考一体化政策；就业方面，与功能定位及产业分工相契合，拟定以市场导向为主的区域就业政策；医疗方面，配置与人口结构相匹配的医疗资源和公共卫生服务政策；养老方面，根据人口迁移方向和路径，构建满足不同区域人口养老需求的社会化养老服务体系和政策。

针对外来流动人口，应强调有序疏导，而不是简单“排外”。对为北京市建设作出贡献的非本地户籍常住人口，在教育、医疗等公共服务和社会保障方面应建立相应的准入机制，通过优化积分入户政策和降低限制门槛等举措，保障其尊严和基本权益。

拟定提升京津冀中小城市人口吸引力和集聚力政策。

重点针对京津周边卫星城和河北大量中小城市人口密度较低的现状，制定旨在提升京津冀区域内中小城市人口吸引力和集聚能力的发展规划。以三地人口科学预测和承载力状况分析为基础，重点研究如何有序放开北京和天津周边及河北中小城市户籍制度，提升公共服务和社会福利以增强人口集聚力。

对于中小城市而言，应积极创造条件，吸引凝聚京津等特大城市核心区域的优质科技人才资源，转化为当地产业优势，将这些中小城市变成具有活力的都市连绵区。

拟定生态涵养区等生态脆弱区域人口向沿海等地疏解机制和政策。

近年来，京津冀地区环境问题日益突出，严重影响本区域居民生活质量和迁移分布。因此，应建立与人口迁移和分布相适应的区域环境保护统一规划，实现区域内科学生态移民。应针对京津冀范围内生态涵养区、保护区等生态资源和环境脆弱区域，制定向渤海沿海等地进行科学生态移民政策方案。拟定生态涵养区人口和经济向渤海沿海地带转移疏解机制和政策建议，注意将政策导向、政府干预与产业布局、就业设置以及人口资源环境的均衡协调发展相结合。

总体来看，京津冀人口发展必须与三地资源环境优劣势相结合，与三地产业布局和功能分区相匹配，同时以动态眼光科学预测三地长远发展，实现可持续发展。

（作者单位：北京大学人口研究所，本文为国家自然科学基金2014年应急项目“京津冀一体化协调发展的政策研究”子项目“京津冀城市圈人口有序转移与合理分布研究”成果）