孔祥智：新常态下的中国农业政策转型（2）

从2003年以来，我们实施了新型农村合作医疗这么一项制度，简称新农合，截止到2014年底，参加新农合的农民达到了8亿人，绝大部分农民都加入了新农合，另外还有一亿人没有加入，主要是因为长期在外打工，不需要加入或者没有必要加入。另外，农村最低生活保障制度在全国也普遍建立了，我们知道最低生活保障制度，首先是在城市建立的，现在农村也普遍建立了，当然保障的水平和城市相比，相对比较低。那么目前有5388万的农村困难群体已经享受了低保这个待遇，生活有了基本的保障。除了刚才讲的新农合，还有一个叫新农保，新型农村养老保险，这个目前还处于试点阶段，但是推进的很迅速，参保人数从全国来看超过了3亿人，大约有7800万农民老人领取了养老金，效果应该说还是不错的。尽管养老金的水平比较低，每月大概就50块钱，但是对于农民来说，过去是没有50块钱的补助，现在有50块钱养老金农民也很高兴，当然保障的水平还需要逐步提高。

刚才我们讲的是新世纪以来，农业农村发展的主要成就，我们总结了四大方面，我们也应该看到尽管我们取得了这么多成就，看起来比较令人满意，但是同时我们也面临了很多问题，我简单总结为这五大方面：

第一大方面的问题就是丰年缺粮，丰收的年份我们依然是缺粮的，所以新世纪以来的农业农村的形势和上个世纪明显不一样。比如说上个世纪90年代末期，我刚才讲了我们连续三年粮食产量超过1万亿，也就是刚刚超过1万亿，那时候的粮食供求形势是粮食供大于求，那么现在截止到去年年底，我们粮食产量超过了12000亿，已经大大超过90年代末期的水平，但是现在我们依然大量进口，2013年净进口的粮食数量超过了8000万吨，这个数字不小，大概占到全世界粮食出口量的22.9%，那么比最大的产粮省黑龙江，当年粮食产量还多出2000万吨，就是黑龙江在2013年全省的粮食总产量才6000万吨左右，我们进口8000万吨。在8000万吨里面进口的大豆最多，达到6338万吨，这个数字大概占全世界大豆出口量的65%，也就是全世界大豆出口的65%都到中国了。同期我们自己生产多少大豆，生产了1200万吨，你看跟6300多万吨相比差距就很大，不到3倍，2倍多。所以我们大豆的国际依赖程度已经超过了80%，形势严峻。原因在哪儿？在于我们生活水平提高了，我们需要消费的粮食数量增加了。

第二个大的问题就是国内外农产品价格严重倒挂，2002年中国加入世贸组织，在那之前，几乎国内所有的农产品价格都是低于国际农产品价格的，大部分农产品都有比较强的竞争力，但是随着这些年我们经济的发展，农产品的成本在急剧上升，那么成本上升也导致了价格水平也在上升，另外我们对主要粮食，小麦和稻谷我们实行保护价收购，对玉米、棉花、糖料、大豆等等农产品，也实行类似于托底收购这样的政策，那么这就导致了每年主要农产品的价格都是上升的，因为国家制定的价格一般只能升不能降。连续十多年导致了我们主要农产品的价格都高于国际市场价格，同时国家的托底收购，收购来了以后因为价格比较高，收购来了以后放在仓库里面，导致库存不断增加，每年都建造大量的仓库，仍然不够储存的，这个问题就很大。

第三个大问题，在农业生产过程中，在农业发展过程中出现了波动性风险和结构性矛盾，所谓波动性风险就是一些重要农产品价格波动加剧，国家的调控的难度在加大，比如说猪肉、油料、食糖和部分蔬菜，每年价格都大起大落，尤其是猪肉。而且完全没有规律性可循，这给国家对于这一类农产品的宏观调控加大了难度。

第二个就是农业资源偏紧，一些地方生态环境恶化，比如说媒体上今年报告的，湖南的镉大米，还有东北黑土地的质量下降，农业部2014年底发布了全国耕地质量等级情况公报，这个公报显示我们总共是18.26亿亩耕地，在18.26亿亩耕地里面质量评价为7到10等的占27.9%，达到了5.1亿亩，这些耕地都是基础比较差的，需要花大力气改造的耕地，换句话说我们目前的粮食十一连增都不是在这类耕地上生产出来的，这给我们粮食的进一步增加，农产品供给进一步自然也提供了难题。

第四个方面就是财政支农的效率比较低下，那么在四项补贴里面，除了农机具购置补贴之外，其他三项补贴，也就是两种补贴，种粮农民直接补贴，农业生产资料综合补贴，都是和农户第二轮承包土地的面积挂钩的，实际上和粮食不挂钩，像种粮，农民直接补贴，从表面上来看应该种粮食就给你补贴，但实际上不是，和种不种粮食没有关系，效率比较低了。对农民的激励很有限，平均每亩不到100块钱。

第五方面就是政策的着力点和农民收入结构不协调，2013年农民的工资性收入的比例，在农民的总收入中，达到45.3%，超过家庭经济收入，成为农民第一大收入来源。工资性收入主要是外出打工的收入，主要是外出打工给农民带来的收入的增长。那么国家在农业上这些年支农惠农政策每年都加大投入，但对农民收入增长影响不大，或者说不是最主要的影响，这又给未来我们政策的走向加大了难度，未来政策走向的调整加大难度，究竟怎么办？怎么保证国家增加投入，农民收入还增长，农业生产还增长，这都是一个难题。

我们简单总结新世纪以来农业面临的问题，大体上就是农产品的成本上升，成本是地板，地板在上升，农产品的价格也在上升，但是已经大大超过国际市场价格，已经超过了天花板，天花板在那儿？地板在不断往上挤，空间越来越小，农业的补贴不能再这么下去了，必须改革了。越过了红线，自然环境恶化亮了红灯，所以应该说农业面临的问题还是很多的。面对着这种严峻的形势，农业必须转变发展方式，用新的思路破解发展中面临的新问题。所以我们有一个基本的判断就是中国农业发展处于政策转型的关键时期，那么这也就是今年一号文件重要政策的一些由来。