推进国家治理现代化须落实分权原则（2）

二、我国制度安排的特点

一个国家一定时期所采行的制度，是历史与现实诸多要素作用的结果。当今中国的国家制度是中国共产党接过历史“接力棒”之后所主导创建的。从历史的角度看，近代以来中国国家面临的危机，在很大程度上决定了当初以党救国、以党建国、以党治国的制度选择路径。从国家发展的角度看，中国作为后发展国家，经济社会发展任务的艰巨性和紧迫性，以及“落后挨打”的历史记忆所激发的“赶超”战略，在很大程度上决定了当初党政部门居于主导地位的国家制度特点。从现实国情的角度看，国家落后和国民的贫困化，在很大程度上决定了当初权力导向的制度安排。经过60多年的发展，尤其是经历30多年的改革开放，中国国家和国民状况都发生了巨大变化，国际地位也与60多年前的情形完全不同。今天，在推进国家治理体系和治理能力现代化的改革过程中，有两方面的情况必须充分认识：一方面，半个多世纪以来中国的巨大变化为国家制度的改革和完善提供了资本和资源；另一方面，当初的制度条件构成了当今制度改革的“路径依赖”。

世界上没有任何制度是绝对好制度，也没有任何制度是绝对坏制度。客观地说，不同国家的制度都有其优势，也有其劣势。中国党政军民社高度一体的制度，也就是所谓的“党国体制”（party-state system），具有强有力的政党组织领导和动员系统、高效的政府执行系统、高度集中的中央协调系统。这样的制度安排在积聚力量、发挥国家整体效应、促进政府积极作为、实现国家集体意志方面，具有明显优势。然而，事情总有正反两面，这样的制度安排在有些时候也存在弱势，这种弱势正是今天制度完善的空间。我们不妨就中国体制的特点和优劣势作出分析。

集中性。正如邓小平所言，中国社会主义制度的最大优越性是“集中力量办大事”。的确，中国能办大事，也办了好多别国办不了的大事，这恐怕与中国党政军民社高度一体的制度安排有着密切的联系。中国体制安排有助于各级党政主官以及决策当局顺利开展施政计划，但施政计划的好坏在一定程度上还取决于决策者的个人偏好和判断。如何避免决策“跑偏”是今后国家制度改革的任务。

效率性。中国的制度安排不是基于防范性分权和限权的考虑，而是基于信任性集权和赋权的考虑，因此，政府决策和执行的高效性是它的显著优势。但是，正如一些评论所言，高效性如果与合理性相配合算是大幸，与“三拍决策”（拍脑袋决策、拍胸脯保证、拍屁股走人）相匹配就是大不幸。如何避免后一种组合的出现应该是中国国家制度改革需要解决的问题。

协调性。自上而下的中央集权领导体制，有助于政策资源的集中调配，消除社会发展的非均等化。因此，从理论上说，中国的制度优势应该在协调区域差距，实现区域发展平衡，克服城乡差距、行业差距、贫富差距等方面发挥积极作用。这样的优势确实有诸多表现，比如，区域协调过程中的“对口支援”，区域发展中党政干部的跨区域调配等，这在其他国家都是难以想象的。但是很遗憾，由于历史、制度和决策等方面的原因，这种制度优势的功效还没有充分展现出来，而且，还必须防范受到与公权腐败高度相关的部门主义、“跑步钱进主义”的困扰。

连续性。中国现代化的国家建设是一个长期的过程，它需要中国民众在具有现代思维和意识的核心力量领导之下长期不懈的努力。这样的要求在制度安排上更加凸显了“连续性”的意义，所以，在国家制度中保持执政党、执政团队、施政方针和政策以及官员任职的连续性也不难理解。但是，强调“连续性”的体制，如何克服创新不足（所谓“懒政”）、监督乏力、只上不下、特权主义、帮派政治和权力腐败等弊端，又是一个难解的议题。