推进国家治理现代化须落实分权原则（3）

三、分权制约是制度设计的一项核心原则

中国传统的权力安排和欧美自由主义的权力安排有所不同。中国的党政体制是促进积极行动的体制，能够支持政府把想做的事情做成。欧美国家的宪政体制从限制权力的角度进行设计，是一种保护型的防范体制。客观比较，中国的体制肯定有其制度优势，但也有劣势。确立制度自信不仅要清楚地认识自身的优势，还要客观评估和积极克服自身的弱点，特别是要避免因防范机制不足而导致系统性溃败的风险。

分权是限权的基础，制度建设是廉政治理的关键，而分权制约则是制度设计的一项核心原则。强调分权制约并不一定要学西方的三权分立，也不必然削弱党的领导。分权制约的核心是要构建科学合理的权力结构和运行机制。

现代制度设计的主要任务是防止权力的集中，因为权力集中往往与权力不受制约和不受监督相联系。现代国家都不同程度地贯彻了这一原则，并采用分权和限权的方法，来避免集权和专权的出现。另外，现代国家也采用结构分化的原则，依照整体和部分的关系原则，保证中央集权和地方自治的协调。过去，中国的国家制度设计并没有以此为重点，这与国家发展的阶段和任务有关，今后，要推进国家治理现代化，恐怕就要考虑在既有国家制度基础上如何落实这一原则。

要落实分权的原则，首先需要区分国家上层制度和国家基础制度，并将其纳入不同的制度建设范畴。所谓国家上层制度，就是指国家层面（上层）的公权力运行规则，主要包括中央层面的政党制度、选举制度、立法制度、行政制度。所谓国家基础制度，是指国家的构成方式以及构成国家成员日常生活的规则，主要包括国家安全保障制度、国家行政区划制度（国家结构和中央地方关系制度）、国家司法制度、公民身份制度、公民权益制度、社会组织制度等。国家上层制度建设坚持分工协调、高效运行的原则，追求决策的合理性和合法性；国家基础制度建设坚持公平、一致的原则，追求国家的统一性和公民保护的有效性。

其次，要区分中央层级的政治制度和地方层级的政治制度，并将其纳入不同的制度建设范畴。从长远来说，要寻求“中央集权”和“地方自治”的结合，明确“中央集权”的事务性质、内容和实现形式以及“地方自治”的权限和方式。从现实来考虑，在保持或强化“中央集权”的条件下，是否可以考虑在地方层级和地方治理中试行分权原则，使地方党委、人大、政协和政府发挥其各自角色的作用，履行其法定职责。

此外，要强化既有权力结构中的那些“弱项”要素，以形成对于“强项”要素的真正制约。从前文所提供的制度分析和制度构建的原则来看，中国国家制度构建中还存在一些“短板”。其中，一个明显的“短板”是系统“动力”（决策和执行系统的能力）充足但“制动”（保护性的防御系统能力）相对疲软。另一个“短板”是国家上层制度相对完善，且功能强大，而国家基础制度薄弱，且功效不足。这两方面的“短板”造成国家制度更多地倚重党政“内系统”的作用而发挥功效，社会作为“外系统”的积极呼应不够。这种状况如果不能得到改变，不仅党政系统运转会出现麻烦，而且还会产生内外系统脱节的风险。要克服上述不足，需要贯彻结构分化的原则，强化司法体系、“文官”体系、社会组织体系、企业组织体系、媒体和公民的独立性，发挥其积极作用，使其能够有效影响决策和执行。

（作者：北京大学政府管理学院政治学教授，北京市中国特色社会主义理论体系研究中心重大项目主持人）