认真贯彻实施《立法法》推进地方立法规范化运作（2）

二、地方立法权扩大的解读

修改后的《立法法》对地方立法权的扩大，是贯彻执行《决定》提出的“依法赋予设区的市地方立法权”的直接表现。但是，我们必须冷静地看待《立法法》修改对地方立法权的扩大，尤其不能过分放大地方立法权扩大的效应。深入学习《决定》并结合《立法法》修改的整体框架进行分析就会发现，《立法法》的修改一方面是对地方立法权的扩大，一方面是对地方立法权的限制和规范。

——《决定》中的很多表述都凸显出对地方立法权的规范和约束。例如，《决定》在表述健全宪法实施和监督制度时指出：“禁止地方制发带有立法性质的文件。”这是对地方立法主体的限制；在表述完善立法体制时指出：“明确立法权力边界，从体制机制和工作程序上有效防止部门利益和地方保护主义法律化。”这是对地方立法内容和权限的限制；在表述深入推进科学立法、民主立法时指出：“完善立法项目征集和论证制度。健全立法机关主导、社会各方有序参与立法的途径和方式。”这是对地方立法程序的限制。习近平总书记在对《决定》进行说明时更是明确表示，完善立法体制的重要原因就是因为“立法工作中部门化倾向、争权诿责现象较为突出，有的立法实际上成了一种利益博弈，不是久拖不决，就是制定的法律法规不大管用，一些地方利用法规实行地方保护主义，对全国形成统一开放、竞争有序的市场秩序造成障碍，损害国家法治统一。”习近平总书记对《决定》的说明为地方立法权修改提出了明确的要求，即赋予设区的市地方立法权，就是为了明确地方立法权的权限和范围。地方立法权的扩容，实际上是对地方立法主体的一种限制。

——修改后的《立法法》只是在立法主体上扩大了地方立法权，却在立法范围、立法内容、立法监督等方面都进行了限制。一是在立法范围方面，修改前的《立法法》只是使用了诸如“地方性事务”、“本行政区域的具体行政管理事项”这样抽象的立法语言，而修改后的《立法法》第72条第2款和第82条第3款则明确将地方立法权的范围严格限制在“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项”。这就意味着，除非法律另有规定，所有设区的市的地方立法权都必须适用第72条第2款和第82条第3款的限制。二是在立法内容方面，修改前的《立法法》只是笼统地规定了“不抵触”原则，修改后的《立法法》除了继续肯定“不抵触”原则之外，还进一步细化了立法内容。例如，修改后的《立法法》第73条第4款规定：“制定地方性法规，对上位法已经明确规定的内容，一般不作重复性规定。”为地方立法权确立了禁止重复性立法的原则。三是在立法监督方面，修改后的《立法法》加强了对地方立法的监督力度：一是修改前的《立法法》只规定了地方立法应当报送有权机关备案，但是却并没有对备案机关的审查权作出明确的规定。修改后的《立法法》第99条第3款中规定：“有关的专门委员会和常务委员会工作机构可以对报送备案的规范性文件进行主动审查。”明确规定了立法的备案审查权，加强了中央对地方立法的监督权。修改前的《立法法》只是规定了立法提请审查请求权，却缺乏对提请审查处理机制的规定，很容易使立法提请审查制度流于形式。而修改后的《立法法》第101条规定：“全国人民代表大会有关的专门委员会和常务委员会工作机构应当按照规定要求，将审查、研究情况向提出审查建议的国家机关、社会团体、企业事业组织以及公民反馈，并可以向社会公开。”建立了立法提请审查反馈机制，加强了社会公众对立法的监督力度。

——作为调整立法活动的基本法律，《立法法》的初衷就是为了约束和规范立法权的行使。在《立法法》修改之前，设区的市事实上的变相立法活动实际上从未停止。每年，设区的市都会制定大量的被冠以“红头文件”之名的规范性文件对城市进行管理和建设，其中的很多规定都与公民的利益息息相关。这些规范性文件不仅填补了立法空白，而且还成为大量的行政执法行为的依据。但随之而来的问题是，这些规范性文件虽无立法之名却行立法之实，动辄对公民的权利义务等专属于立法的事项进行规定，并在本地区得以贯彻执行，这实际上是对立法权的侵犯和破坏。为了解决这一矛盾，修改后的《立法法》将地方立法权从国务院批准的较大市扩展到设区的市，以立法的形式明确了地方立法权的权力主体，将设区的市事实上已经在行使的立法权合法化，有利于对其进行规范和约束，也可以避免非立法主体随意行使立法权带来的消极后果。因此，地方立法主体的扩大实际上也是对地方立法主体的限制。