警惕“协同”概念的泛化

在提倡建立长效协同机制的同时，也要提防对协同的滥用和过分夸大。能够通过组织内部职能整合、精简完成的任务，就不应过多寄望于通过跨部门关系解决。一旦成立了协同关系，就应当对可能的困难、阻力有清醒的认识，在平等互信的氛围中，通过协商、互动、妥协等方式，促进共同利益的实现。

党的十八大报告和《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中多次提到“协同”概念，尤其强调了全面深化改革的系统性、整体性和协同性。提出协同推进改革，突出体现了中央对推进国家治理体系与治理能力现代化过程中改革动力与改革方式多元性、协调性的重视。

协同的核心内涵是协调与合作，“协”是途径，“同”是效果，通过不同主体之间的协调合作，最终实现同一、整合的结果。协同是中国语境下的特殊表述，对应的英文表述大致有coordination，collaboration等。近年来，西方国家普遍强调跨部门、跨主体间合作，继英国提出“整体政府”改革后，西方各国普遍在大范围内推动跨部门协调机制的建立，强调多元主体参与的“合作式治理”（collaborative governance），相关实践与研究也大量涌现。但是，近段时间以来，协同概念滥用的危机已现端倪。

协同概念的滥用

概念滥用的第一个表现是协同概念的泛化。协同的核心是协调与合作，在理论内涵上，它与治理紧密相联，表述的政治过程是，通过协商互动等沟通合作机制，在众多不同利益主体之间达成一致、实现共同目标。但是，像许多其他受到普遍关注和认同的概念一样，协同一词被许多大不相同的意识形态群体应用于各种不同类别与性质的语境下，对其概念内涵与应用的恰当性缺少深入探讨。此外，几乎所有与体制机制改革相关的对策性建议都会提到协同，概念空泛而无具体所指，协同被作为一个无所不包的概念到处使用。这样做的一个危害是：一个原本具有深刻理论内涵的概念被过分通俗化、流行化。

第二个问题是协同研究的虚化。与概念滥用直接相关的，是大量对协同研究与应用的虚化。大量以“协同”为名的研究项目和中心遍地开花，但从内容来看，无论是协商合作机制，还是合作的具体领域与事务，突破创新都十分有限。协同并无太多实质性推进，“新瓶装旧酒”的问题普遍存在，相关实践与理论探索被严重虚化。

第三个问题是协同的形式化。目前各类“协同”实践大同小异，多以建立“联席会议”机制为代表，下设一些委员会、秘书处，如此显示“协同”关系的确立。但对于协同需要解决的具体问题、解决途径、参与各方的权利义务，以及协同推进日程和绩效考核等，都缺少详细规定，因此常常流于形式。

协同：老问题与新背景

自人类社会形成以来，协调的需要始终存在。从某种程度上看，合作是人类社会的本质特征。不同个体、不同群体之间协同行动的能力，决定了一个社会现代文明能够达到的高度。为了应对大型复杂任务与协调大规模群体行动的需要，现代组织逐步产生，最为典型的是以政府为代表的现代官僚组织，采用自上而下、命令控制的等级制协调方式来统一分工不同个体与部门，以实现组织目标。

然而，近20年来，随着经济社会的发展，政策问题日趋复杂化，从而对公共部门管理社会事务提出了前所未有的挑战。环境污染、公共安全等治理难题的性质常常超出了单个部门的职能权限和管辖范围，并且涉及多元主体的利益，传统的等级制协调机制已难以应对，解决问题的关键常常取决于各部门、各主体间是否能够通力协作。这是协同这个“老问题”受到新关注的时代背景，也是协同概念近年来被广泛重视、频繁提及的根本原因。