警惕“协同”概念的泛化（2）

明确协同的内涵侧重

就主体而言，协同关系涉及两个以上的个人或组织。不同于组织内部上下级依附的关系，新时代背景下协同主体之间的核心特征是相互平等与独立，因此，我们需要重点关注的是横向层面上、平等主体之间的协同关系，而不是纵向层面上、上下级主体之间的协同，因为后者可以通过传统的等级制方式来协调，而水平主体之间的横向合作既是现今治理领域需要解决的重要问题，也是核心难点问题。

协同概念的普及一定程度上意味着协同意识的提升，但无论在宏观政策领域还是微观具体事务领域，要实现协同，最终都必须落实到具体部门与个人的行动上。协同所能够达到的效果与程度，关键取决于能否建立起不同主体间协商合作的长效机制。总的来看，任何领域、任何问题的协同，都应当在至少三个层面上考虑长效机制的构建。一是跨部门层面，解决同一系统内部、水平独立部门之间的关系问题，尤其重点解决政府不同部门之间的协作问题；二是跨主体层面，解决不同性质主体之间的关系问题，主要是政府与企业、社会之间的合作共治；三是跨地区、跨区域甚至跨国层面，解决不同地理范畴内、不同性质组织与个人之间的集体行动问题，以化解地区、国家间冲突，通过协同合作促进共同利益的最大化。

构建长效协同机制，有几个必须注意的原则：一是平等。确保合作主体的平等地位，避免由特定部门、主体控制主导合作关系，否则合作关系极易破裂。二是互惠。由于合作主体之间没有上下级依附关系，因此必须通过协同合作，促进资源的交换和各方利益的共同提升，确保协同关系能够长期稳定维持。三是互信。协同关系的合作者之间缺少强制机制，大多数时候，需要各方先贡献资源，牺牲部分利益，以换取长期、更大的共赢。因此，信任是协同的基础与纽带，应在平等、互惠、互信的基础上，建立起长效协同机制，明确各方权利义务、合作进程、监督检查机制等。需要注意的是，协调治理不是一个协调一致的空间，也没有固定的模式，而是一个由不同机制混合而成的整体。在各种模式的组合里，至少有四个要素是不可或缺的：资金和权力的来源以及流通的网络；介入网络并相互协商互动的参与者；互相影响与作用的各种规则；确保程序合法性及关系有效性的监督者和仲裁人。

对协同应有理性认识

在重视协同的同时，必须防范对协同的过分依赖。协同不是解决一切问题的“万能良药”，反而具有较高的成本。由于水平主体之间缺少强制约机制，协同的推进常常需要大量沟通、反复协商，最终达到一定程度的妥协。因此，协同往往需要参与者投入大量时间和精力，且难度较高。

此外，过分强调协同，让每个部门都参与多个协同关系，极容易让组织内部个体疲于奔命，花费大量时间在参与各类联席会议上，广东顺德区对各部门参与的临时性跨部门机构进行统计发现，平均每个区属部门牵头的跨部门机构数为6个，参与的跨部门机构数约39个，由于各类跨部门机制均要求副职以上领导代表本部门出席参与，平均每个部门的副职领导要领导或参与6个跨部门领导小组类的临时机构，即使只是开会，已经不堪重负，很难再有更多时间精力投入。

因此，在提倡建立长效协同机制的同时，也要提防对协同的滥用和过分夸大。能够通过组织内部职能整合、精简完成的任务，就不应过多寄望于通过跨部门关系解决。一旦成立了协同关系，就应当对可能的困难、阻力有清醒的认识，在平等互信的氛围中，通过协商、互动、妥协等方式，促进共同利益的实现。

（作者：国家行政学院公共管理教研部）