权力清单的三种认识误区及两大解决思路

近年来，权力清单成为我国一个热点议题。各地政府都在制定和推出自己的权力清单。这种努力，使人看到地方政府在重视权力规范运行、强化权力监督问题上的改革意识。

制定权力清单，旨在公布“权力明细”，接受社会监督，进而推动政府职能转变，表明随着社会经济的发展，人们愈益认识到规范权力运行的重要性，这非常值得肯定。但在充分肯定这种努力和探索的同时，应当看到权力清单模式涉及改革深层次问题，而这一问题上存在的误区，涉及公共权力的合法性来源和法理母体、权力边界勘定的法理主体、规范政府权力运行的治本之道等诸多方面。在深层次上，它更是一个如何依据国家宪法和法律推进国家治理体系与治理能力现代化的深层次公共治理问题。

有关权力清单的认识误区

在当下各地政府权力清单的运作中，至少存在这样三种误区：

误将权力清单与负面清单混为一谈、简单类比负面清单作为一种现代市场管理理念和经贸管理模式出现于20世纪90年代国际贸易协定中，它是国际上广泛采用的投资准入制度。政府以清单方式列出禁止和限制投资经营的行业、领域、业务，清单以外则全面开放，市场主体只需依照法定程序注册登记即可不受干涉地从事投资经营活动。

作为全球最大的外资吸收国，我国一直实行正面清单管理模式，外资进来后“能干什么”，由政府说了算并须经历繁杂的行政审批流程。上海自贸试验区在我国率先推出负面清单模式。这种管理模式的本质，是“法无规定皆可为”，体现了法治精神和文明主潮，不仅有利于提升管理效率，更为遏制寻租和腐败创造了条件。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）强调在上海自由贸易试验区的基础上，探索我国对外商投资实行准入前国民待遇加负面清单模式，各类市场主体可依法平等进入“清单”之外的领域。权力清单，简单说，是把政府和各政府部门手上所运用的权力以统计方式“列单公布”，让社会和公众知晓，以使权力置于阳光下，接受监督。

负面清单是个相对确定、明晰的现代经贸理念，是一种业已通行的经贸管理模式；权力清单则是个内涵相对模糊、在法理上不甚确定的概念，很大程度上，它由近年负面清单得到引发和强化。负面清单的本质，是明文规定哪些“不可为”；而权力清单的功能，则在公布“权力明细”，确定政府拥有哪些“可为”权力。毫无疑问，权力清单有助于权力明晰，但对于“法无授权不可为”，对于权力的规范、监督和制约，事实上是勉为其难的，两者主旨和性质都不同。