构建有效监督“一把手”的立体网络

在中国，“一把手”在地方领导班子和党政部门中处于核心地位并担负全面责任，是贯彻落实上级决策部署的第一责任人和拍板决定重大事项的最终决策人，他们集决策权、实施权和监督权等诸多权力于一身。然而，权力亦是一把“双刃剑”，不受制约的权力必然导致腐败。梳理十八大以来落马的各级官员，不少是地区或部门的“一把手”。这说明，对“一把手”进行有效监督是一个现实难题，当前亟待构建科学规范的监督网络，以真正形成不想腐、不敢腐、不能腐的权力运行环境。

监督“一把手”难在何处

笔者近期在多个省（市）参与调研发现，对“一把手”开展行之有效的监督并不是一件容易的事。总体上看，对“一把手”进行有效监督存在多重制约因素。

权力高度集中且权责不对称，是对“一把手”监督的最大障碍。对于很多“一把手”而言，可谓是一权独大：既有提名权、表决权，也有再议权、否决权，还有执行权，可以说是集教练、发令、裁判等角色于一身。对此，一些人形象地称之为“只要他想干的事情，没有他干不成的，同样只要他不想干的，其他人再反对希望也不大”。这是对“一把手”权力过分集中的形象概括。从理论上讲，权力与责任是相对应的。作为“一把手”，在掌握权力的同时也应该承担相应的责任，但调研发现，有的“一把手”成了“只享受、不买单”的超人。一些重大事项决策失误、失职渎职，很难对其追究责任。即使追责，“一把手”也很少受处分或者处分很轻，没有形成强有力的震慑。正是这种有权少责的不对等情况，使一些“一把手”在用权过程中有恃无恐，视监督为儿戏。

制度执行力低，让一些“一把手”游离于监督之外。这集中体现在上级监督、同级监督、下级监督和群众监督的制度体系运行不畅。首先是“上级监督太远”。上级领导由于自身工作繁忙和时空距离等因素的制约，基本上很少对下级“一把手”进行监督。其次是“同级监督太软”。班子成员对“一把手”的政治思想、领导能力、勤政廉政等方面情况最有发言权，但他们时刻处于“一把手”的领导和调控之下，根本不敢行使监督权。再次是“下级监督太难”。一些“一把手”俨然成了“家长”“老板”“老大”。很多下属担心被冠以“找别扭”“拆台”“闹不团结”等恶名，行打击报复之实。因此，基本上不可能对掌握其政治前途和命运的“一把手”开展监督。最后是“群众监督太弱”。由于对监督政策法规了解不够，再加上“一把手”活动的公开性和决策透明度不够，使群众不知情而无从监督；有的群众认为“监督了没有用，还得罪人，不如不说”。

干部选拔任用机制不规范并与教育管理脱节，使对“一把手”的监督难以发挥作用。当前上级“一把手”实际上还牢牢掌握着下级“一把手”的任免权。这无形之中使一些权力观发生扭曲的“一把手”错误地认为，其掌握的权力不是党和人民赋予的，而是上级赐予的。滞后的“一把手”教育管理机制也是难以实施有效监督的重要影响因素。一方面，以“人性善”为出发点的干部教育管理机制，过多地寄希望于个人素质，但单纯依靠道德自律的干部教育思路并不能有效实施监督。另一方面，上级领导和组织部门对“一把手”的选配很重视很慎重，但任用以后则疏于管理、忽略教育、弱化监督。有的甚至片面强调“能人效应”，即使发现了问题也不能及时批评教育、采取果断措施，而是大事化小、避重就轻。这种情况在客观上使对“一把手”的监督难有成效。