建立生态环境损害责任终身追究制（2）

二、完善生态环境损害责任终身追究制的配套保障制度

推进生态环境损害责任终身追究制，是一项涉及面广、情况复杂的系统工程。国内外没有可借鉴的成熟经验，需要我国根据实际情况，不断探索，积累经验，逐步推广。同时，国家要有相应的统一部署，加强顶层设计，强化部门配合，合力探索建立生态环境损害责任终身追究制以及制定具体的、刚性的、可操作性强的配套保障制度。具体来说，要从四个方面完善配套保障制度。

离任审计考核指标应涵盖环境健康指标。“自然资源资产负债表”在一定程度上是绿色GDP概念的延伸，但在领导干部离任环境审计中只强调“自然资源资产负债表”是不够的。自然资源资产并不能反映生态环境的整体质量状况。如在当下雾霾天气非常严峻的形势下，领导干部离任环境审计考核指标中包含空气污染对公众健康的影响等环境健康指标就显得十分重要。在国外，环境健康指标在本国整个环境绩效考核指标体系中，最高已达50%的份额。因此，环境健康指标在领导干部离任环境审计考核指标体系中应占有适当的比重。

进一步探索编制自然资源资产负债表。实践证明，审计部门的客观性和专业性使其在监督政府绩效方面发挥了重要的积极作用。十八届三中全会创造性地提出，探索编制自然资源资产负债表，对领导干部实行自然资源资产离任审计。这本是非常好的一种思路，但目前实施起来仍存在难点。一是自然资源资产范围太广，量化、评估、登记、入账等工作量非常大，存在诸多问题；二是自然资源资产负债表还只是一个概念，在编制上可能会遇到很多技术困难；三是审计部门一般只负有披露审计结果的职责，涉及具体追责还需相关部门配合落实。因此，为了便于编制工作的开展，可以先从林业、土地、流域等单个领域入手，根据国家主体功能区的划分，建立相应的能反映上述自然资源资产基本情况的核算体系，编制重点自然资源的资产负债表。对于难以货币量化的自然资源资产，可以采用报表附注的方式填列其变化情况。待经验成熟后，领导干部的离任环境审计范围应从自然资源资产扩大为环境资产。

环境考核周期应与发展规划周期相一致。鉴于不同区域的不同特点，不同的区域应有不同的发展规划。在对区域既定发展规划的执行上，应做到严格执行，不得有特例。领导干部的环境考核周期应与发展规划周期相一致，贯穿环境政策制定、执行、结果等全过程。对领导干部的考核必须全面考量区域发展规划的前端制定、中端执行和后端结果评估等工作效果。客观、公正地评价一任领导对生态环境的贡献与损害程度是进行生态环境损害责任终身追究的前提。一旦生态环境遭受损害，要先查明出现问题的具体环节，再认定是谁在任时出现的问题，从而确定应追究谁的责任，以体现“考人”和“考事”相结合的原则。在追责过程中要坚决杜绝发生“谁赶上谁倒霉、谁躲过谁侥幸”的现象。

公开政府信息，引导公众参与。信息公开是现代民主政府的重要表征之一，也是实现领导干部生态环境损害责任终身追究的重要前提。生态环境保护问题具有广泛性、复杂性和专业性，应向公众公开政府环境信息，积极引导社会公众有效参与环保事业。另外，政府信息公开也是降低考核成本的有效措施。因为考核的客观性和准确性是建立在全面掌握真实信息的基础上。如果政府环境信息不透明，考核主体只能被动地要求考核对象报送材料，社会公众也很难客观准确地进行评价，后续的终身追责也就难以展开。充分公开政府环境信息，既有利于降低考核主体采集信息的成本，对考核对象的弄虚作假行为也会形成强有力的约束。更重要的是，信息公开能积极、有效地引导社会公众的监督和评价，有利于形成多层次、多主体的事先监督体系，从而降低领导干部盲目环境决策的可能性。

（作者单位：首都经济贸易大学法学院）