以“两个突出”“三个关键词”解读四中全会精神

2015年是我国十二五规划的收官之年、全面深化改革的关键之年，也是全面推进依法治国的开局之年，应当也是党的十八届四中全会精神继续学习领会和贯彻之年。

2014年10月20-23日，党的十八届四中全会在北京召开。全会专题研究全面推进依法治国问题，听取和讨论了习近平同志受中央政治局委托所作的工作报告，审议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）。我们党以全会形式专题研究依法治国，并以全会决议形式通过一个依法治国决定，自1997年党的十五大把依法治国确立为党领导人民治国理政方略以来是第一次，自1978年党的十一届三中全会确立社会主义法制原则以来是第一次，自1949年中华人民共和国成立以来是第一次，自1921年中国共产党成立以来也是第一次。这“四个第一次”就足以反映这次全会的特殊性和重要性。

四中全会的主要精神和内容，集中反映在四中全会所审议通过的《决定》和习总书记关于该决定的《说明》中。全会《决定》全文17000字，九个部分，三个理论板块；内容可以概括为“1556”和“190”。“1556”是指“一个总目标”，即建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家；“五项原则”，即坚持中国共产党的领导、坚持人民主体地位、坚持法律面前人人平等、坚持依法治国和以德治国相结合、坚持从中国实际出发；“五大体系”，即建设包括法律规范体系、法治实施体系、法治监督体系、法治保障体系和党内法规体系在内的中国特色社会主义法治体系；“六项任务”，一是完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，加强宪法实施，二是深入推进依法行政，加快建设法治政府，三是保证公正司法，提高司法公信力，四是增强全民法治观念，推进法治社会建设，五是加强法治工作队伍建设，六是加强和改进党对全面推进依法治国的领导。“190”是指全会《决定》所涉的具体工作任务可以分解为190项。

精神是指由具体内容所体现和反映的内在核心思想。四中全会关于依法治国的主要精神，反映在“两个突出”和“三个关键词”上。“两个突出”是指：一是突出党的领导，二是突出宪法权威。

第一是突出党的领导。

关于坚持中国共产党的领导，我们自十一届三中全会以来，四中全会是强调力度最大的一次。全会《决定》全文中出现“党的领导”总共有14次，出现“党”字多达140次，创党的历次全会文件的新高。四中全会指出，“党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是社会主义法治最根本的保证。”这里在“特征”前面加“本质”，在“本质”前面还加“最”；在“保证”前面加“根本”，在“根本”前面还加“最”。这两个“最”的用法是前所未有的。《决定》还要求将党的领导“贯彻到依法治国全过程和各方面”。“全过程”是个“时间”概念，“各方面”是个“空间”概念，党的领导覆盖了“时空”范畴的全部。

党对国家的领导，如何领导？这就是坚持“依法执政”。如果说“依法治国”是我们党治国理政的基本方略，那么，“依法执政”是我们党治国理政的基本方式。“依法执政”具体表现在：党领导立法，保证执法，支持司法，带头守法。这次四中全会在加强党对立法的领导方面，尤有突出。例如《决定》规定，“党中央向全国人大提出宪法修改建议，依照宪法规定的程序进行宪法修改。”《决定》同时规定，“法律制定和修改的重大问题由全国人大常委会党组向党中央报告。”这都是党对立法领导的具体制度设计和创新。

立法是一个国家实施法治的前提，是整个法治过程中的首要环节。一个国家没有“法”就谈不上“法治”，而没有“立法”就不会有“法”。只有加强党对立法的领导，才能最有力地推进“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”，才能“全面推进依法治国”。

第二是突出宪法权威。

四中全会指出，“宪法是党和人民意志的集中体现，是通过科学民主程序形成的根本法。”在我国的法律体系中，法律位阶最高的是宪法，其次法律（由全国人大及常委会制定），再次行政法规（由国务院制定），接着是地方性法规（由地方省级人大及其常委会、较大市和设区的市人大及其常委会制定），还有自治条例和单行条例（由民族自治地方的人民代表大会制定），再接着是政府规章，分为国务院部门规章（由国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构制定）和地方政府规章（由省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的人民政府制定）。在宪法、法律、法规、规章之中，宪法具有最高的法律地位，具有最高的法律效力，一切法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、政府规章，都不得与宪法相抵触，否则不具有法律效力。宪法的最高地位决定了它的最高权威性。

但是曾经一段时间，在一定的范围内，我国宪法的权威地位尚未真正地树立起来。理论上，宪法具有最高最权威的地位，现实中却如人所说，宪法不如法律，法律不如法规，法规不如规章，规章不如县政府的文件，县政府的文件不如乡规民约，乡规民约不如村支书的一句话……出现了“倒金字塔”。造成这一现状的原因之一，是宪法不能直接适用。

要全面推进依法治国，必须将“倒金字塔”重新倒过来。依法治国、依法执政可以不依宪法，依法治国和依法执政就无从谈起了。所以，四中全会强调，“坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政”，要求“全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。一切违反宪法的行为都必须予以追究和纠正”。

围绕着确立和强化宪法的权威地位，四中全会有许多制度创新，其中最突出地表现为：第一是将每年12月4日定为国家宪法日，“在全社会普遍开展宪法教育，弘扬宪法精神。”第二是建立宪法宣誓制度，凡经人大及其常委会选举或者决定任命的国家工作人员正式就职时公开向宪法宣誓。第三是完善全国人大及其常委会宪法监督制度，健全宪法解释程序机制，把所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件。