农业现代化的核心是提高劳动生产率（2）

对提高我国农业劳动生产率的难度要有充分估计

在工业化进程中，随着农业剩余劳动力转移，农业劳动生产率会逐步提高。从国外情况看，这个过程顺利与否，取决于土地制度、农业政策等多方面因素。据对墨西哥土地制度改革的案例研究，1993年以前，农民从政府手中分配到的土地不能出售、出租和撂荒，要靠自己经营来维持土地产权，导致大量小农为守住土地而不得不留在农业，农业经营规模细小、劳动生产率低下；1993年至2006年墨西哥进行了大规模的土地确权改革、为农户提供土地产权证，并允许土地自由交易，大量农民得以进城务工，农业经营规模和农业劳动生产率得以提高（王绍达，2015年）。从我国情况看，受“地”和“人”两方面特殊因素的牵制，提高农业劳动生产率的过程尤为艰难。

从“地”的因素看，特殊的资源禀赋、产权制度和配置偏好不利于提高农业劳动生产率。我国人均耕地面积仅为世界平均值的40％、巴西的1／3、美国的1／6，我国户均经营规模约为日本的1／4、欧盟的1／40、美国的1／400，人多地少的资源禀赋使种植业特别是粮棉油糖等土地密集型农产品生产的劳动生产率难以提高。我国农村土地实行集体所有、农户平均承包，所有权不能买卖使所有权主体以村（组）为界画地为牢、不能做大，承包权在集体成员中平均分配使地块进一步细碎化，经营权流转期限短使租地经营者缺乏扩大经营规模、增加农业基础设施投资的稳定预期。以色列、荷兰在人多地少的资源禀赋下，没有粮食自给率的包袱，充分发挥比较优势，发展资本和技术密集型农业，农业劳动生产率很高，农产品价格竞争力很强。但我国由于对粮食自给率有特殊要求，大量土地资源配置于缺乏比较优势的粮食生产，使按价值量计算的农业劳动生产率也难以提高（楼继伟，2015年）。

从“人”的因素看，特殊的城乡二元体制和城镇化路径不利于提高农业劳动生产率。以户籍制度为核心的城乡二元体制，导致大量从农业中转移出去的青壮年劳动力未能实现市民化，家中的老人、妇女、儿童不得不留在农村生活，家中的高龄劳动力、辅助劳动力不得不留在农业中谋生，甚至部分转向非农产业就业的青壮年劳动力在农忙季节不得不回家务农。需要引起高度重视的是，由于不能市民化，第一代农民工开始返乡。据国家统计局监测结果，50岁以上的农民工占比，从2010年的12．9％上升到2014年的17．1％。据此推算，2014年50岁以上农民工已达4685万人。这些人户籍仍在农村，今后落户城镇的可能性较小。据典型调查，部分返乡的高龄农民工不得不继续从事农业。这种劳动力转移轨迹，使我国扩大农业经营规模、提高农业劳动生产率面临着比其他国家更为复杂的体制难题。

用改革创新的办法提高农业劳动生产率

发展农业适度规模经营、提高农业劳动生产率，急不得，也等不得。应吸取日本、韩国、台湾地区在工业化城镇化进程中固守上世纪50年代初期的土改成果，丧失促进农用地流转与集中、扩大农业经营规模的最佳时机的教训，根据农民就业和收入结构的变化，与时俱进地创新户籍、土地等制度安排，尽快补齐农业现代化的短板。

——以新型城镇化吸纳农业转移人口永久定居城镇、彻底离开农村，从根本上改善农村人地关系

由于户籍制度改革进展缓慢、城镇公共服务覆盖不足、就业不稳定，农业转移人口难以实现市民化。2亿多人处于游移不定的就业和生活状态，既不利于扩大消费需求、提高城镇产业工人素质，也不利于农村土地资源的流转与集中。推进新型城镇化，核心是促进农业转移人口市民化。应从三方面加大力度：一是消除落户城镇的隐形障碍。《国家新型城镇化规划（2014－2020年）》根据现有人口规模提出了差异化的放开落户限制的要求，农业转移人口落户城镇的制度门槛大大降低。但各种隐形障碍依然存在，落户大门开而未放。实行积分制的地方，应降低积分标准，取消落户指标控制。二是加快剥离附着在户籍上的各种公共服务。禁止新出台任何与户籍挂钩的城市公共服务政策。对已经与户籍挂钩的各种公共服务政策进行全面清理，从易到难排出脱钩的路线图和时间表。三是加快实施“人钱挂钩”和“人地挂钩”。为调动城市政府开放户籍、扩大公共服务覆盖面的积极性，应尽快制定财政转移支付、新增建设用地指标与吸纳农业转移人口数量挂钩的操作办法。

——以“三权分置”改革促进农用地流转与集中，加快农业适度规模经营发展步伐

自1984年中央1号文件发布后，承包到户的农用地实行有偿流转在政策上是许可的。但30多年过去了，农用地的流转与集中并不顺利，副业化农业、兼业化农户占主导地位的格局没有根本改观。这固然与城镇化政策有关，与农村土地制度也有密切关系。尽管承包期从15年延长到30年，并作出了长久不变的政治承诺，但在集体所有、成员承包的体制下，大部分农业转移人口需要以“在村”来证明其成员身份和维持其成员权，农业在家庭总收入中的比重很低但仍要留守部分家庭成员务农，住房长期空置但仍要保留宅基地和住房。实行所有权、承包权、经营权“三权分置”改革，有望打破这一僵局。需要强调的是，农用地的各项权能在所有权、承包权、经营权之间的分配，应有利于农用地的流转与集中，而不能成为新的桎梏。应适当扩大集体所有权在占有、使用、处分方面的权能，鼓励有条件的地方，集体经济组织在股份合作、反租倒包、委托流转、土地整治、水利建设等方面发挥更积极的作用。在当前农村土地承包经营权确权登记颁证工作中，应鼓励探索“确权确股不确地”等承包权的多种有效实现形式，鼓励全家已在城镇稳定生活的承包户有偿退出承包权。在所有权和承包权不能买卖的情形下，实现适度规模经营的唯一途径是经营权流转，对与承包权分离、向家庭农场等新型经营主体集中的经营权应予以充分保护，以稳定经营者预期，调动其增加农业长期投资的积极性。

——以三次产业融合发展促进农业劳动力劳动时间的均衡利用

农业生产具有明显的季节性，农业劳动力如果全年只从事第一产业特别是种植业，劳动时间的有效利用率就非常低。对这些就业不充分、又难以完全从农业中脱身的劳动力，要想办法让他们在农闲时间有事可做。促进农村一二三产业融合发展是提高农业劳动力就业充分程度的出路之一。关键要在融合上下功夫，以农户或农民合作社为融合的平台，以第一产业为融合的起点，以把二三产业的就业和增值空间留给农民为融合的根本出发点。对三次产业融合发展的农户或合作社而言，生产经营范围既包括农业也包括非农产业，产业边界不清晰导致政策适用困难。建议本着有利于促进农民就业增收的原则，将三次产业融合发展的新型业态视作农业，在用地、税收、贷款、保险等方面适用扶持农业的政策。