在城乡一体化中提升农民福利（2）

吸收第三部门承担福利供给

在城镇化和城乡一体化所引发的社会结构性变迁背景下，农民福利状况的改善在很大程度上取决于国家的相关政策取向。鉴于此，城乡一体化发展战略应将农民福利作为重要考量，因为其所涉及的制度性安排及由此引发的社会结构性变迁是影响农民福利的重要因素。

1.农民权利内生化。在中国，农民福利的主体性缺乏，根源在于其内生权利的缺乏。由此，政府对农民权利的保护，即是对农民福利的保护。一是保护农民产权，这主要涉及清晰界定农村产权；二是保护农民的政治权利，这主要体现为对农民选举权和乡村管理权的保护，具体措施为保护农民参选村干部的权利，坚决打击拉票、跑关系等行为，为农民直接管理乡村提供制度保障；三是提高农民素质，最有效和最直接的方法是通过对农民进行教育和职业培训以提升其教育水平，进而增强农民的“可行能力”。

2.社会权利平等化。森认为公平不仅包括权利公平、规则公平和收入分配公平，还应包括机会公平和能力公平等，机会公平是实现能力公平的前提条件，而能力公平又是实现社会真正公平的必要保障。在中国，首先要改变福利制度的二元状态。一方面，深化户籍制度改革，使“农民变市民”；另一方面，建立健全农村社会保障福利体系，包括农村养老金保险制度、农村医疗保险制度、农村义务教育制度、农村最低生活保障制度和农业保险制度等多层次、多方位的保障福利体系。其次，加大财政支农力度，调整财政支出结构，提高农村基本公共服务支出比重，缩小城乡基本公共服务差距。最后，要宣传和推广公民平等理念。

3.农民福利多维化。农民福利内涵是多维度的，农民福利不仅包括物质内容，还包括“非物质”信息。收入增长对于提升主观幸福感至关重要，与此同时，非收入因素也需得到高度重视。在发达国家，衡量福利的功能性活动主要包括：居住条件、健康状况、教育和知识、社交、心理状况，有时还要加上劳动力市场状态和家庭经济资源。鉴于此，农民的非经济福利需求，诸如生活方式、健康状况、心理状况、环境状况、自由程度和社会公平状态等均应受到关注。

4.福利供给主体多元化。国家无力独自承担农民福利的供给责任，以家庭为基础的土地保障功能亦呈趋弱态势，唯有多元福利供给主体的有机组合才能实现农民福利的充分供给。将农民福利供给纳入第三部门，可消解农民福利的主体缺位困境，破解“国家保障”和“土地保障”功能有限的困局。一是政府应与第三部门通力合作。政府与第三部门具有截然不同的组织特性和行动逻辑，在农民福利供给中应避免机构的使命偏差，共建合作伙伴关系。二是政府发挥“掌舵者”作用，积极进行制度环境建设，为第三部门的治理营造有利平台，进而由第三部门发挥中介角色，实现福利传递。三是加强对第三部门的有效监管。除了政府的有效监督外，第三部门还应以组织内部的理性化制度设计来进行自我监督，同时，加强以农民参与为基础的社会监督，从而阻断利益的寻租渠道。

（本文系江苏省新型城镇化与社会治理协同创新中心研究项目阶段性成果）

（作者单位：苏州大学政治与公共管理学院、江苏省新型城镇化与社会治理协同创新中心）