破解农村治理法治化困境（2）

农村治理法治化面临的问题

农村治理法治化面临的是一个迅疾转型的农村社会，既要服务于维护农村社会秩序，又要服务于农村治理的规范化，以为农村社会的长治久安奠定基础。基于这两个目标，当前农村治理法治化存在诸多问题。

法治为形、人治为实。经过长期努力，我国已经建立了较为完善的社会主义法治体系，农村治理基本上做到了有法可依。与农村治理密切相关的法律，如《村民委员会组织法》，绝大部分地区都根据当地实际情况制定了实施办法。但在农村治理实践中，“法治为形、人治为实”现象较为普遍，具体表现在以下几个方面。

村民自治实施效果不尽如人意。村民自治的核心是实现村级民主治理，包括民主选举、民主决策、民主管理和民主监督等内容。1998年村组法正式颁布实施后，全国各地农村进入了竞争性选举阶段，但因为存在地方宗族、派系、灰黑势力等固有力量，村民选举不规范；再加上大部分中西部农村资源不多，农民参与选举积极性不高，一些村庄村民选举流于形式。由于税费改革后，基层政权“悬浮”于农村社会，村干部普遍缺乏监督，民主决策、民主管理和民主监督难以得到落实，村民自治沦为村干部自治。

涉农法律政策实施容易“变通”。我国农村法律人才紧缺，基层治理能力不足，而农村治理需求又复杂多变，刚性的法律政策很难执行，法律实施事实上演变为地方政策执行，行政意志一定程度上决定了法律实践状态。比如，农民为发展经济，毁坏农田、私自打井等现象比较普遍，一些地方政府熟视无睹，甚至持支持态度。

私人性治理方式兴起。农业税免除后，国家与农民关系发生了根本转变，表现在农村治理中就是基层政权缺乏调动村干部辅助行政工作的制度安排，村干部也缺乏开展群众工作的手段。因此，乡村干部不得不采用私人关系开展工作，在农村治理中讲人情、讲关系，很多情况下不得不拿法律原则做交易。

不讲原则、只讲策略。依法治理的核心是规则之治，在农村治理中坚守法律底线；在法律许可的范围内，对具体的社会治理事务进行自由裁量。因此，坚持原则是基础，讲究策略是手段。然而，一些地方的农村治理出于短期目标，喊出了“搞定就是稳定、摆平就是水平、无事就是本事、妥协就是和谐”的口号，背离了法治原则。具体表现在以下几个方面。

在中心工作中唯目标是求，不惜违背法律原则。当前，农村治理中的两大中心工作是维稳和招商引资，两者都涉及调节利益分配、化解社会矛盾。为了实现经济赶超，一些地方政府在土地政策、征地拆迁等过程中违法违规操作，对一些污染企业消极执法；为了免于因维稳不力而问责，对一些重大事故瞒报、漏报，对无理上访者或给予利益补偿，或采取非法手段拦访、截访。

通过灰色利益链执行一些具体政策。我国涉农资金连年增长，国家财政向农村的转移支付不断增加，在涉农项目落地过程中逐渐产生了灰色利益链，乃至于形成了稳固的分利秩序。比如，在项目实施过程中，一些地方政府和村级组织采用市场化的方式，与相关方形成利益共同体。这种违法违规行为较为隐蔽，也难以督查，却是小官贪腐的温床。

趋利执法和消极执法这两个基层执法痼疾并未消除。由于基层执法力量不足，导致执法行为本身涉嫌违法。比如，在公安执法、环境执法领域，执法部门存在趋利执法行为，通过“创收”来维持部门运转；再如，在农业执法领域，农业部门基本上处于消极执法状态，导致一些农业资源遭到破坏，农村环境污染问题长期得不到重视。