财政与国家治理：基于三个维度的认识（3）

三、国家治理体系：三个维度的分权

把上述三个维度综合起来看，全面深化改革实际上是国家治理的改革，目标就是形成一个现代化的国家治理体系或国家治理结构。若以综合的方法从整体来观察，国家治理改革就不仅仅是经济改革，也不仅仅是社会、文化的改革，而是涉及各个领域、各个方面的整个国家治理结构的改革。相对于过去较为单一性的经济改革，当前这种综合性的改革可简称为治理改革。治理改革是系统重构，不是修修补补，要搭建一个以前不曾有的新的体制框架——具有包容开放特点的国家治理结构。

从经济分权到全面分权改革

国家治理的概念尽管是十八届三中全会才正式提出，但国家治理改革的实践却早已存在。从三维治理结构这个框架来观察过去30多年的改革，以市场化为导向的经济改革无疑是国家治理改革的一个重要维度，即便当时没有明确提出，历史却把它纳入到了国家治理改革之中。若不以概念，而以历史演进逻辑来看，昨天的治理改革是自发的，而今天的治理改革则是自觉的。再往前看，上个世纪90年代市场化改革的自觉，也是以之前10多年的探索为铺垫。当今的治理改革，依然没有改变过去改革的基本方向：分权。就此而言，中国改革的基本逻辑依然没有改变，只不过从经济分权转向了更广泛的全面分权改革，这就是当今治理改革的基本内涵，即向市场分权、向社会分权和向地方分权。

经济改革：向市场分权

1978年改革开放，就开始了国家与市场维度的分权，属于经济性分权，即让市场从发挥更大的作用，到发挥基础性的作用，再到现在提出的发挥决定性作用。很显然，经济性分权改革还得继续，并成为当前改革重点之一。改革之艰难由此可见一斑。不过，从计划体制下的放权，到市场体制下的分权，再到当前国家治理框架下的分权，国家与市场关系的内涵也发生了变化。这不仅是市场（企业）主体地位的形成，而是国家与市场的关系从对立开始走向分工与合作。在国家治理框架下的向市场分权，不是否定国家的作用，回到亚当·斯密时代，而是通过进一步的经济性分权让国家与市场形成最大的发展合力。毋庸讳言，这最大合力的实现条件至今仍是不清楚的，仍需要长期的探索。这不仅是中国的难题，也是全球性的难题，但好在已经起步了。

社会改革：向社会分权

国家治理结构的改革，除了经济的维度，还有社会的维度。当前的改革已经触及到了国家与社会的关系，这种属于社会性分权的改革，也可简称为社会改革。与经济改革相比，社会改革更复杂，至今也没有一个关于社会改革的完整理论框架，其中存在的误区、误解自然不少。社会改革不只是涉及到社会组织的地位和发展问题，而且与社会主流价值观、伦理道德、国家凝聚力、公民的自我约束和管理等等紧密地联系在一起。如果说经济改革是经济的再组织化，那么，社会改革也是社会的再组织化，也是一种重构。当前正展开的教育体制改革、医疗卫生体制改革、社保体制改革、科技体制改革、事业单位改革等方面，实际上都是社会改革的重要组成部分，但都没有纳入社会改革的统一框架来设计和实施。而这些改革与公共服务、民生改善、国家创新、社会和谐都是一体的。以民生改善为重点的社会建设，需要社会改革来推进，正如经济建设需要经济改革来推进一样。

与经济改革建立社会主义市场经济体制的明确目标相比，社会改革的目标是不清晰的。改革目标的模糊导致社会改革左右摇摆，在以碎片化方式推进。经济改革涉及的是经济组织，经济组织的目标就是追求盈利，而社会改革涉及的是社会组织，即非营利组织，是不追求利润的。比如，事业单位就是非营利组织，当前体制下是一种官办的社会组织。当前在事业单位改革上，没有明确的顶层设计，各个部门、各个领域都是各管各的，各自在寻求突破，有一些点上的经验，如三明医改，但无法在面上推广。教育、医疗、科技、慈善、养老等各领域的体制改革都涉及到一个共性问题：非营利组织，既有官办的，也有民办的，到底怎么定位？这个基本问题没有解决，上述各个领域的改革都面临同样难题：政府怎么管？到底赋予它一个什么样的法律地位？种种的不明确导致社会改革很难往前走。就连社会办医、办学、养老等等，都引发诸多的争议，巨大的分歧使社会改革共识难以形成。经济改革是发挥市场的自组织功能，让它更有效地配置资源，而社会改革是要发挥社会的自主治理功能，让社会有更大空间，更多地自我管理、自我约束、自我提供，包括公共服务和社会秩序在内。

中央与地方关系改革：向地方分权

1994年分税制改革启动了向地方分权的改革，分税制一直稳定到现在，应当说改革成效非常明显。但是，向地方分权的改革还没有真正完成。按照我们过去的理解，向地方分权改革，主要是从集权与分权的关系上去认识，强调分权的必要性，即要调动地方的积极性，就要给地方更多的权限，而不是从寻求一个合理的国家治理结构的角度来认识的。从国家治理的角度来看，中央向地方分权，就应让地方成为一个有效的、相对独立的治理主体，使国家治理从集中治理到分级治理，从一级治理到两级治理：一个是在中央层面，也就是国家层面，一个是地方层面。既然中央和地方是两个主体，那它们就有各自的利益。

从我国宪法和历史传承来看，纵向的国家治理结构应是中央、地方两级，这与我们时常提到的五级政府是不同的概念。国家的公共权力不是均匀地在各级政府之间划分，有些权力只在中央与地方之间划分，也就是说，在地方省市县乡之间不能再继续划分。例如立法权，按照我们现行中央主导下的两级立法体制，可以赋予地方立法权，也包括一些省会城市和今年《立法法》修改中提到的设区的城市，但整体上看，两级立法体制没有改变。立法权原则上只能赋予省级人大机关，不能按照政府级次再一层层分下去，除非法律另有规定。显然，到了市县乡是没有立法权的。司法权也是如此。我们过去认为每一级政府都拥有司法权，结果产生了严重问题。当前正在实施的司法改革就是要理顺司法权的划分，由过去的五级司法改为两级司法体制。再如征税权，并不是每一级政府都有这个权力。原来这个权力完全归中央，正在实施的财税改革也考虑把一部分征税权让地方来分享，但也就是到地方省级为止。与此相对应，我国的征税机关也是两级，即国税局和地税局，不是每一级政府都设有税务机关。由此不难看出，相对于中央，地方是一个集合概念，是一个完整的治理主体。从国家治理这个角度来看财政体制，我国实行的是两级体制：国家财政体制和地方财政体制。这两个层次的财政体制，显然不能以“政府间财政关系”这个笼统说法来涵盖。

因为过去我们没有治理的理念，没有从治理的角度去观察，所以老是谈五级政府之间的财政体制，这就把治理级次和政府级次的问题混淆了。财政体制首先应当解决的是在治理层面上的体制问题，就是说在国家层面要处理好中央与地方的关系，这是第一个层次，第二个层次就是地方内部省市县乡之间的关系。地方作为一个相对独立的治理主体，其体制应当是因地制宜的，地方应设几级政府，是四级政府，还是三级政府、两级政府，不应一刀切。而从现实来看，也已经向这个方向调整，如海南就是三级政府架构。也只有这样，才能适合于我们国家区域之间地理环境、经济社会、历史文化差距差异很大的这么一种现实状况，有效的地方治理也才可能真正形成。两级治理、五级政府，这是两个不同的概念，不能再混淆。1994年分税制改革，主要是针对中央与地方财政关系，地方内部之间怎么改革，实际上是交给地方因地制宜去做的。有的地方搞了分税制，而有的地方就没搞分税制。在学术界有一种观点，总觉得地方没搞分税制就是不规范的表现。现在看来，需要对这个问题重新认识。

从治理的角度看，我国的两级分权与以美国为代表的联邦制国家是不一样的。美国实际上比我们多了一层分权，即政治性分权。就是说美国联邦和州之间是平起平坐的关系，都有主权，是双主权体制，各自有制定宪法、法律的权力，州在不违背联邦宪法、法律条件下可自行制定宪法和法律。我们作为单一制国家，没有政治性分权。与之对应，我国中央与地方之间的分权是行政性分权。那么，地方内部省市县乡之间怎么分权？与中央地方之间分权的性质不同，地方内部的分权是一种事务性分权和管理性分权，其事权划分主要遵循效率原则和受益原则。