财政与国家治理：基于三个维度的认识（2）

二、国家治理的三个维度，构成财政的新坐标

过去讲的改革主要是经济改革，或者叫市场化的改革，主要是改变政府与市场的关系，让市场在资源配置中发挥更大的作用。而当前的改革是全面深化改革，涉及到经济、政治、社会、文化、生态文明、军队和党建。在市场经济不断发展的这个基础上，社会结构及其整个上层建筑都发生了极大变化，形成了极其复杂的利益关系。我国的全面深化改革实际上就是构建一个以国家形式存在的社会共同体新结构——包容开放的、共建共享的社会，实现多元利益与公共利益的相互包容。

国家治理的三个维度

在当前复杂的利益关系中，我们可以抽出三条主线：一是国家与市场（企业）的关系。过去30多年的改革主要在这方面做文章，放权让利，让企业成为独立利益主体，成效显著。但改革任务仍未完成，计划经济的惯性依然存在。二是国家与社会（个人）的关系。这不是过去改革的主战场，而对当前的我国来说却是变得越来越重要。国家与社会的关系全球都在调整，尤其在社会保障和公共服务方面。三是中央与地方（城乡区域）的关系。这是过去一直想解决但未能解决好的难题，对于我国这样一个发展中的巨型单一制国家来说，中央与地方的关系极其重要，又是极难的问题。这三条主线构成新时期国家治理的三个维度。

如果把这三个维度划成一个几何图形，就构建为一个立体的坐标，国家与市场构成一个维度，国家与社会构成一个维度，中央与地方构成一个维度。三个维度结构为一个有机的整体，这就构成了新时期的国家治理结构。对于抽象的社会共同体，我们可以从这里找到现实的感觉。作为全面深化改革的目标，国家治理体系的现代化，也就主要体现在这三个方面关系的调适状态及其相互协调性。缺少任意一个方面，都谈不上国家治理体系的现代化。

财政的新坐标

从国家治理来看，三个维度是国家治理结构的描画，也是社会公共性的一个简化模型；从财政来看，这三个维度则是财政在新时期的坐标系，财政活动、财政改革、财政法治都深深嵌入到这三个维度之中。新时期的财政改革既要靠这个新坐标来导航，而由这个新坐标系标注的国家治理结构又要以财政为基础。财政作为国家治理的基础，是以社会复杂利益关系的交汇点而存在的。财政先天就是公共利益的化身，并与社会多元利益主体相关联。上述三个维度，都是一个利益交集，并又汇集财政于一身，成为全社会的利益交集。也可以说，三个维度是三个利益总阀门，可调节社会各个阶层、各个集团、各个区域的利益关系。财政之所以牵一发而动全身，是因为财政牵扯着全社会所有利益神经。

公司治理中的核心是公司剩余索取权的安排。同样，对国家治理来说，社会剩余控制权的安排是其根本，这恰恰是财政的职责。财政从三个维度影响国家治理结构的变迁，也决定着国家治理的成效。善治与否，也取决于财政上的作为。历史上，横征暴敛导致国家衰亡；而在近现代，财政整治带来国家兴盛。正是因为财政对国家治理的这种基础性作用，无论是过去单一维度的经济改革，还是当前三维的全方位改革，财政都被选为改革的突破口和排头兵。