财政与国家治理：基于三个维度的认识（4）

四、财政嵌入到国家治理体系的每一个维度

作为国家治理的基础，财政嵌入到了国家治理体系（结构）每一个维度的方方面面，就像血管一样分布在生命有机体全身。但从不同维度来观察财政，其景象是不同的，对财政的认识也会不一样。

从经济的维度来看，财政与市场的关系是主脉，关键词是“效率”

在这个维度，相对于市场作用领域而言，形成了公共领域，也就有了公共财政。作为过去财政改革导向的“公共财政”，就是在经济市场化改革的基础上形成的对财政的认识。这个改革导向就是为了让政府财政从市场领域退出来，为市场开辟道路，让市场更多地发挥作用，也就是为市场化创造条件。经济维度的改革形成了公共财政理论，维护市场，其目的是为了促进经济增长，做大经济蛋糕。

从社会维度来观察，财政与社会的关系是主脉，关键词是“公平”

相对于社会可以发挥作用而言，公共领域不由财政来独占，应该让社会来更多地参与。这个维度的财政模式就不是“公共财政”，对应的是“民主财政”或社会参与式财政。一些地方实行参与式预算、政府委托社会组织提供公共服务等等，都改变了财政独占公共领域、包揽公共服务的传统观念。一些地方正在探索，怎么让社会来参与财政决策，比如温岭、焦作都在尝试。提升财政透明度，实际上也是一种社会的参与。

从中央与地方维度来观察，集权与分权的关系是主脉，关键词是“适度”

这是公共部门内部的纵向关系，对应的财政模式应是“分级财政”。分级治理与分级财政需要保持内在的一致性，不能错位。事权与支出责任相匹配，就是这个要求的具体化。国家治理对应的是国家财政，而地方治理对应的是地方财政。在分级治理模式下，地方财政是一个相对独立的主体，不是中央财政的附庸。地方自主治理与地方财政的相对独立性关联在一起，但如何来界定这种相对独立性，包括权力、责任和利益，是当前治理改革中需要去创造性解决的问题。

从立体的角度整体来把握，公共利益与个人利益的关系是主脉，关键词是“包容”

全球倡导的包容性增长、普惠性金融，其实不只是为社会公平，而是需要公共利益与个人利益的相互包容。与此对应的财政模式应当是“民生财政”，也就是以人为本的财政，它不是以追求物质财富增长为目的，而是为了人的自由全面发展。实现包容性的根本途径是树立共同体理念，“共建、共担、共享”。

每一个维度在不同的时期侧重于不同的方面，就形成了不同的财政改革的导向，实际上也形成了不同的财政模式。在当前国家治理的背景下，应树立一种以人为本的民生财政理念。当然，这个民生财政与我们日常所讲的民生支出、民生工程是不一样的。笔者认为，民生财政是一种价值观，这种价值观下，财政的出发点和落脚点，不是促进物质财富的增长，而是最终要落到人的发展上来。平时所讲的民生支出这个说法，从财政实际工作的角度来说，无法自圆其说。如果民生支出的比例越来越高，那意味着其他的支出科目就要趋于消失，显然，其他支出科目并非可有可无。问题是一旦作为一种口号提出来，老百姓就认为所有的钱都要用到“民生支出”上来，没有用到民生支出的钱都是不恰当的，这就自己给自己挖了一个坑，造成以后的财政工作非常被动。其实，财政所有的支出都应当直接或间接地有利于民生，促进人的发展，而并非只是一部分支出。

人既是最可宝贵的资源和资本，也是一切发展的目的。只有以人为本的财政才是可持续的财政、稳固的财政。