新时期我国金融法律制度建设（2）

现行金融法律制度面临的挑战

目前的金融法律制度中，已有部分法律规范落后于实践，部分规定过于原则、可操作性不足，在一些领域还存在法律空白。从金融业改革发展的整体制度设计上看，现阶段金融法律制度在以下几个方面面临挑战，需要不断完善。

金融创新的挑战

党中央和国务院明确提出，面对经济发展新常态下的趋势变化和特点，必须深化体制机制改革，加快实施创新驱动发展战略。在金融领域，创新推动着金融业态和格局的不断变化，也支持着相关技术的快速进步。近年来，蓬勃发展的支付、理财等业务，以及互联网金融领域不断涌现的各种创新，充分反映了金融市场和实体经济发展对于金融创新的客观需要。但是，面对富有活力的金融创新，现行的金融法律制度体系显示出了自己的局限性，传统的自上而下的金融创新发展模式和金融管制理念客观上制约了各类金融创新的活力，部分法律规定的滞后对金融创新形成法律障碍。因此，必须秉持开放包容的金融管理理念，尽快修改不合理的法律制度，为金融机构创新金融产品和服务预留空间，支持金融新业态、新商业模式的不断涌现和发展，满足实体经济创新发展的融资需求。同时，新的法律法规又要体现规范管理、防范风险的理念，确保金融创新业务健康发展，促进金融更好地服务实体经济。

金融风险的挑战

金融是现代经济的核心，金融稳定是经济平稳发展的基础。2008年爆发的国际金融危机充分体现了金融风险对经济造成的严重后果。现行《中国人民银行法》将维护金融稳定列为立法目的之一，明确规定人民银行负有维护金融稳定的职责，并规定为维护金融稳定而可能采取的检查监督权，该理念在2003年修法时无疑是具有前瞻性的。但十多年后的今天，我国的金融格局已经发生了巨大变化，当年简单勾勒出的制度框架已无法保证央行履行维护金融稳定职责的需要。主要问题在于，法律规定过于原则和抽象，对诸如系统性金融风险的监测识别、系统性风险处置、问题金融机构的救助、金融稳定再贷款制度等事关金融稳定的重要事项没有明确的规定，也没有制定出有效的金融稳定工具和监管措施，可操作性不够强，在实践中难以有效实施。

同时，此轮国际金融危机的教训充分表明，盯住通胀的货币政策和关注单一金融机构经营状况的微观审慎监管无法有效防范整个金融体系的系统性风险，迫切需要构建宏观审慎管理制度框架，从宏观角度关注并解决金融系统中顺周期性、风险传染、系统重要性机构等问题，以维护金融系统的整体稳定。世界主要国家及地区在金融危机后普遍赋予了中央银行宏观审慎管理职能或明确规定中央银行在宏观审慎管理中的核心地位，并在法律中明确赋予中央银行履行宏观审慎管理职责所必需的权力。目前《中国人民银行法》及其他金融法律法规中并没有明确我国宏观审慎管理的主管部门、管理的外延以及管理工具。这使得构建我国金融宏观审慎管理体制以及人民银行推进相关工作缺乏法律支持。

市场发展的挑战

资本市场本身具有多层次的特性，这一特性体现在资本市场的金融产品、投资者、发行方式、交易方式、交易场所等多个方面，并且根据不同的维度有多种体现形式。可以说，金融创新主要就是在资本市场原有层次的基础上再不断细分出新的层次，设计新的产品，以满足不同的市场主体和参与者差异化的个性需求。正是这一过程促使金融市场实现不断的创新发展，推动了市场的繁荣。尤其在当前我国经济步入新常态的背景下，健全的多层次资本市场对于满足企业融资需求，支持实体经济发展具有无可替代的作用。我国资本市场经过多年发展，已经初步具备多层次的市场格局。但是，在市场的运行秩序、投资者权益保护、违法违规现象查处等方面，相关的法律制度还有不足，有待进一步完善。同时值得注意的是，在规范发展多层次资本市场的过程中，应当避免无序建立交易平台，重复建设或割裂交易市场的行为，同时严格防止和取缔违规设立的各类交易场所。

另一方面，金融业是竞争性的服务业，只有加强市场竞争，才能促进金融市场的繁荣发展，优化资源配置，为实体经济提供必要的竞争性金融供给。而金融机构市场化退出机制正是保障市场有序竞争、防范道德风险的基础性制度。现行法律制度中关于金融机构退出的规定已较为陈旧，亟需按照党的十八届三中全会要求予以补充完善。目前《存款保险条例》已经出台，建立了金融机构退出时存款人保护的相关制度。在此基础上，需要明确金融机构经营失败时的退出规则，包括风险补偿和分担机制，进一步厘清政府和市场的边界，加强市场约束，防范道德风险，从根本上防止金融体系风险的积累。

金融监管制度改革的挑战

长期以来，我国金融业发展坚持分业经营的原则，相应地，金融监管主要实行分业监管、机构监管的模式。但随着金融创新发展，金融业综合经营的趋势日益明显，交叉性金融工具和业务不断涌现，金融业各子行业的边界越发模糊。尤其在互联网金融等新型的金融业态中，不少产品和业务涉及多个领域，难以简单划分到传统的分业经营的框架中。推进金融领域依法行政需要明确划分金融管理职责，加强监管协调，需要中央金融管理部门和地方部门根据中央界定的职责和责任，各司其职，加强协作，共同促进金融发展，维护金融稳定。有鉴于此，金融监管制度也需要进一步深化改革，从传统的分业监管、机构监管为主向功能监管转变。要实现这一转变，需要在法律制度上作出安排：对现有按机构类型监管的原则进行改革，从业务类型角度出发，对同类业务采取相同监管标准，避免监管套利；构建金融控股公司监管制度框架，加强对金融控股母公司和集团整体的监管；加强中央银行与其他金融监管部门的信息共享与沟通，加强监管协调，避免重复监管和监管空白；完善自律组织和自律管理的法律框架，明确行政管理与自律管理之间的职责划分，加强市场自律管理。

党的十八大和十八届二中、三中全会提出了要深化行政审批制度改革，加快政府职能转变。本届政府组成以来，把加快转变政府职能、简政放权作为开门第一件大事，把深化行政审批制度改革作为重要抓手和突破口。这要求金融管理工作尽快完成从注重事前审批向加强事中、事后监管的转变，有关管理制度也须尽快修改完善，为改革提供保障。