司法附带审查让“红头文件”不再任性

“红头文件”是社会公众对政府发布的带有红色套印标题和政府公章的规范性文件的俗称，往往代表政府权威、公信和形象，也是地方政府经常采用的一种行政管理方式。毋庸讳言，“红头文件”在发挥行政管理职能作用的同时，由于缺乏有效监督，出现了一些乱象，导致公共利益和公众合法权益受到损害，国家法制统一遭到破坏，甚至一些内容相当“奇葩”、极不严肃的“红头文件”频频出现。违法任性的“红头文件”已经成为全面推进依法治国、建设法治政府的一大障碍，必须高度重视并采取有效措施加以解决。

党中央、国务院历来重视规范性文件制定、备案、审查等工作，曾多次下文专门对此作出规定。2014年11月，全国人大常委会在修改《行政诉讼法》时，明确确立了规范性文件的附带审查制度，这是贯彻中央部署的又一重要步骤。新《行政诉讼法》第53条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。前款规定的规范性文件不含规章。”这里的“规范性文件”是指国务院部门和地方人民政府及其部门依照法定权限和规定程序制定并公布的除规章以外的，涉及不特定的公民、法人或者其他组织的权利和义务，在一定时期内反复适用并具有普遍约束力的各类行政文件。

司法附带审查“红头文件”彰显法治精神

把规范性文件纳入司法附带审查范围，意义重大。

有助于把行政权关进制度笼子。实践中，“红头文件”制定较为随意，“红头文件”一旦实施就容易成为一些行政机关违法行政的挡箭牌和借口，容易成为行政机关谋取地方利益和部门利益的“自留地”。人民法院在具体案件审理中，通过附带审查，可以认定“红头文件”是不是合法。对不合法的“红头文件”，人民法院不将其作为认定行政行为合法的依据。同时，作出生效裁判的人民法院应当向规范性文件的制定机关提出处理建议，并可以抄送制定机关的同级人民政府或者上一级行政机关。

有助于维护国家法制统一。“红头文件”的数量远远超过行政法规和规章，且其实际适用效力似乎显得比法律、行政法规、规章还要高，有的政府部门和执法人员甚至只认“红头文件”不认法。实践中，有的行政机关在制定“红头文件”时习惯于搞变通、打折扣，尤其在涉及民生的征地拆迁、公共设施建设等领域，甚至以“红头文件”形式，公然把法律规定搁置一边，使“红头文件”与法律规定明显冲突。这种情况下，“红头文件”一经实施极易引发矛盾纠纷，甚至出现大面积违法。法院对“红头文件”附带审查，事实上就是对“红头文件”与上位法是否合法进行审查，一经审查发现违法“红头文件”就建议制定机关进行处理，从而维护国家法制统一。

有助于保障社会主义市场经济健康发展。社会主义市场经济本质上是法治经济。实践中，有的地方政府利用起草、制定“红头文件”的机会，将某些带有地方保护主义成分的内容规定到“红头文件”中，使之合法化，这种做法与社会主义市场经济是相抵触的，行政机关对市场的不适当干预不利于全国统一大市场的形成。

有助于形成良好政风和工作作风。长期以来，一些行政机关形成了“红头文件”依赖症，以“红头文件”转发“红头文件”，本来法定职责很清楚，可就是要等着“红头文件”开展工作。“红头文件”过多、过滥，还会妨碍依法行政，干扰下级部门的工作秩序，导致有的行政执法效率低、不履责、没实效。法院对“红头文件”附带审查可以倒逼行政机关从源头上规范“红头文件”的制发和清理工作。