中国共产党农村治理能力现代化的路径选择

改革开放30多年来，国家治理体系和治理能力不断发展，在推进国家治理体系和治理能力现代化的过程中，如何实现党的农村治理能力现代化是一个重要问题。实现党的农村治理能力现代化是时代赋予的重任，是加强党的执政能力建设的题中应有之义，也是更好地发展村民自治、推进农村文化繁荣发展、践行社会主义核心价值观、实现农村基本公共服务均等化和公平正义的现实需要。

一、党的农村治理和农村治理能力现代化

（一）治理和农村治理

“治理”作为一种政治概念兴起于20世纪90年代，它区别于传统的“统治”，在公共事务的管理主体方面，不仅包括公共机构和行为者，还包括非公共机构和行为者，如各类社会组织及其成员；在具体行为方式方面的新的变化，更多地体现为从单方面的权威转向多方共同参与，乃至协商、谈判。纵观人类发展的长河，可以看出从统治走向治理，是人类政治发展的普遍趋势。一方面，治理体制和治理行为体现了国家的管理方式的变革，而少一些统治，多一些治理，无疑是21世纪世界上主要国家政治变革的重要特征之一；另一方面，治理代替管理也体现了政治民主化的发展趋势，实质则是实现公共利益最大化的社会管理过程的优化。

我国改革开放30多年来，党的农村治理不断向前发展。当然我们也应看到中国的特殊国情：农村人口比例一直居高不下。据国家最新统计数据显示：到2013年底全国总人口达到13.6亿，其中农村人口近7亿。虽然改革开放不断深入，但是，城乡发展过程中的二元结构仍然存在，城乡差距仍然很大，因此，推动农村发展成为实现现代化的关键和难点。目前，我国农村主要是一些党政组织（如村党支部、团支部、妇联）和村民自治组织（如村委会、治保会等）参与治理，村民自治组织在很大程度上代表村民实行自治，党政组织则基本代表党和国家对农村进行管理，贯彻执行党和国家的方针政策。但目前农村民间组织不仅数量不足，而且其活力也没有得到应用的发挥。

在现代社会中，尤其伴随多元治理主体的出现和不断发展，治理能力更多体现在治理过程中，能够统筹协调多元主体共同治理的能力，因为治理不是一整套规则条例，也不仅仅是一种活动，而且是一个过程。治理的关键和根本特征不是控制和支配，而是协调。一般来说治理既涉及到公共部门，也包括私人部门；在某种程度上来说，治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。农村治理是相对城市治理而言的，农村治理是中国共产党治理国家的重要组成部分，其内容很丰富，不仅包括农村经济治理，而且包括农村政治、农村文化、农村社会、农村生态等方面的治理。当然农村治理最终要达到的目的是改变农民的生存状态，增加农民的收入，改善农村医疗卫生条件，增加他们受教育的机会，让广大的农民真正参与到村民自治中来，实现村民的自我管理、自我教育、自我服务。

（二）农村治理能力及其现代化

农村治理能力是党的执政能力的重要方面和体现。所谓党的农村治理就是指党在推进农村治理的过程中，运用党和国家制度治理农村社会各方面事务的能力，就是党在农村发展经济、政治、文化、社会、生态等方面的能力，就是协调农村基层各方主体共同参与农村建设的能力，就是培育农村基层社会组织共同参与农村治理的能力。党的农村治理能力的基本构成要素可以分为人力资源、财力资源、权力资源、权威资源、文化资源、信息资源等要素。通过在农村的有效治理能够更好地促进农村社会的公平正义和健康发展的能力，从而实现维持秩序、最大限度地增进公共利益的目的和过程。

党的农村治理能力现代化是一个过程，一个目标。一般而言，现代化强调的既是发展的过程，也是发展的目标。作为过程，现代化是指人类从传统社会向现代社会的转变。现代社会是一个相对概念，指社会发展阶段上人类的理想与现实条件和能力的一种耦合，即在某一历史时段人类向理想社会迈进所能达到的最佳状态[1]（P75）。现代化研究专家罗荣渠教授从历史进程论的角度指出：“广义的现代化主要是指自工业革命以来现代生产力导致社会生产方式的大变革，引起世界经济加速发展和社会适应性变化的大趋势，具体地说，就是以现代工业、科学和技术革命为推动力，实现传统的农业社会向工业社会的大转变，使工业主义渗透到经济、政治、文化、思想各个领域并引起社会组织与社会行为深刻变革的过程。”[2]（P5）也有学者认为，现代化主要是一种心理态度、价值观和生活方式的改变过程，换句话说，现代化可以看做是代表我们这个历史时代的一种文明的形式。

党的农村治理能力现代化程度的高低将很大程度决定了中国农村现代化的进程与速度，对此可以从纵横、动静角度予以分析：从纵的方面来说，它既包括从地方到中央、从落后到发达等方面的治理能力；从横的方面来说也包括从宏观到微观、从集体到个体等方面的治理能力。从动态的角度讲，党的农村治理能力现代化是指党在农村治理过程中随着环境的变迁而从低级到高级、从简单到复杂、由低级有序到高级有序上升、前进的过程，其实质是发展；从静态的角度讲，党的农村治理能力现代化意味着党的农村治理能力符合现代的要求，能够更好推动农村的社会发展。实现党的农村治理能力现代化，也就是使党在农村的治理体系实现制度化、科学化、规范化、程序化，使党在农村的治理者善于运用法治思维和法律制度治理农村，从而把党在农村治理各方面的制度优势转化为治理农村的效能。这就需要形成一套科学完善有利于开展农村工作的制度体系，这套制度体系能够从根本上体现农民的意志，体现农民的主体地位，保障农民的利益。党运用这种制度实现管理农村各方面事务的能力从传统向现代的转变。

二、实现党的农村治理能力现代化的现实意蕴

（一）实现党的农村治理能力现代化是时代赋予的使命

应该说改革之初，党的农村治理在相当一段时间内是适应农村发展的需要的，客观上也极大地解放了农村生产力和生产关系，使农村各项事业得到较快发展。但是随着改革进入深水区、攻坚期，城乡差距仍然很大，有相当一部分农民还生活在贫困的边缘，农村尚存在诸多突出的矛盾和问题。一是农民的土地问题，尚存在着诸如土地承包关系不稳定、土地流转机制不健全，导致农民的财产权益得不到有效保障。二是农民的收入问题。虽然改革开放以来，总体形势不断好转，但农民的收入总体水平偏低，且区域差距较大，农民的增收基础还比较脆弱，增收长效机制尚未真正建立。目前国家对农民的补贴规模还很小，2012年人均只有170元左右，而发达国家政府补贴占农民收入的40%-70%。三是农民工问题也是当前社会的一个突出问题。包括农民工就业和劳动权益保障问题、农民工公共服务问题、农民工社会归属问题。四是农民的现代化问题。正如阿历克斯·英格尔斯在《迈向现代：六个发展中国家的个人变化》一书中对现代人特征的分析，他强调发展的最终要求是人在素质方面的改变，即从传统主义到个人现代化的转变。认为片面强调工业化和经济现代化是不够的，如果没有从心理、思想和行为方式上实现由传统人现代人的转变，使之具备现代人格、现代品质，不可能从一个落后国家跨入自身拥有的持续发展能力的现代化国家的行列。

在改革进入攻坚期和深水区的关键时刻，无论是实现农民在经济上富裕、政治上民主、文化上充实、生活上保障、生态上和谐，还是实现各种公共事业能够充分保障农民更好地实现自我管理、自我发展、自我服务，都需要实现我们党的农村治理的与时俱进，实现我们党的农村治理能力的现代化。对此，党的十八届三中全会给我们指明了目标和方向：“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”这预示着我国改革已进入到通过建立健全系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面制度更加成熟更加定型，从而实现国家有效治理的新的历史阶段，也标志着我们党对社会政治发展规律有了新的认识、新的发展。

面对新世纪头二十年全面实现小康社会建设的宏伟目标，深化和加强中国共产党农村治理能力现代化建设尤为紧迫，面对2020年实现全面建成小康社会的重任，面对本世纪中叶实现现代化的重任，面对农村发展滞后，农业发展乏力，农民比重居高不下的突出问题，如何推动农村实现全面、协调、可持续发展，如何推动农业尽早现代化，如何稳步增加农民收入，提升农民素质，这些迫切需要提高党的农村治理能力，实现党的农村治理能力现代化。习近平在中央省部级主要领导干部专题研讨班上进一步强调指出：只有以提高党的执政能力为重点，尽快把我们各级干部、各方面管理者的思想政治素质、科学文化素质、工作本领都提高起来，尽快把党和国家机关、企事业单位、人民团体、社会组织等的工作能力都提高起来，国家治理体系才能更加有效运转。

（二）实现党的农村治理能力现代化是国内外农村治理经验的有益启示

农村治理现代化是当前世界各国普遍关注和重视的重大课题，不仅发达国家给予高度重视，尤其是发展中国家也在不断加强农村治理能力建设，提高农村治理现代化水平，国内外学界也开展了积极的研究，积累了比较丰富的经验。

新中国成立以来，中国农村社会发生了许多重大的变迁，与此相适应，中国农村治理也发生了很大的变化。当前学界对农村治理进行了比较深入的研究，如俞可平教授提出了善治模式。他认为：改革开放30年来中国治理变革的主要方向，是从一元治理到多元治理、从集权到分权、从人治到法治、从管制政府到服务政府、从党内民主到社会民主。治理改革的重点内容，是生态平衡、社会公正、公共服务、社会和谐、官员廉洁、政府创新、党内民主和基层民主。决定性地影响中国治理状况的主要变量，是社会经济的变化、政治发展的逻辑、新型政治文化的形成和全球化的冲击。经过改革开放以来近30年的探索，中国正在形成一种特殊的治理模式，其治理改革的目标已经十分清楚，这就是：民主、法治、公平、责任、透明、廉洁、高效、和谐[3]（P5-14）。高广景指出，新中国农村治理模式经历了乡政并立、政社合一和乡政村治三个阶段，与此同时，国家权力在农村基层社会的治理中也基本经历了一个下沉、全面渗透和向上回抽的过程[4]（P28-30）。徐勇提出农村能人模式：在分权式的经济体制改革和农村社会转型时期，一批懂经营、善管理的经济能人崛起，并在乡村社区政治运作中居绝对支配地位，形成能人型治理模式。其主要特点是：权威强大、权力集中、威权治理。这一治理模式以及相应的能人政治有力地推进了社区经济的发展，但也存在缺乏必要制约这一内在缺陷。随着社会发展，具有过渡性的能人治理应向依法治理转变[5]（P1-8）。

方正、金俊杰指出，韩国20世纪70年代初开始的新村运动提高了韩国农民的民主意识和协作意识，促进农民参与公共事务的积极性，对韩国基层农村的治理产生了积极的影响。刘承礼从乡村公共品提供机制的角度研究了匈牙利乡村治理模式，从权力结构、融资结构与责任结构等方面进行分析。赖海榕比较研究了中国与德国、匈牙利和印度的乡村治理状况，并从经济发展水平和民主制度、政府间责权分配、乡村治理结构、乡村公共事业融资结构以及乡村治理的监督机制等几个方面比较了各国的成绩和问题，重点讨论了其他国家的经验和教训对中国的启示。许海清从国家治理的角度，对国外推进治理现代化的经验与教训进行了总结，主要包括“重视法治手段”、“重视公民意识”、“重视个体发展”、“重视社会参与”、“重视社区治理”、“重视智库建设”、“重视科技手段”等方面的经验[6]（P231-234）。在此基础上，进一步总结国外在国家治理方面的教训，主要包括“要避免西方国家政治体制缺陷”、“要避免西方发展模式”、“要避免一些国家‘中等收入陷阱’”、“要避免西方社会融合机制‘失效’”、“要避免一些国家的转型危机”等[6]（P235-236）。

综上所述，我们可以看到，治理的概念打破了原来传统上的地方政府与社会、市场固有的关系模式，模糊了地方政府与社会、地方政府与市场之间的分界线，在治理的主体、方法、职能等方面都做了扩展。面对经济全球化、信息化的发展，用宽广的眼界来观察世界是我们深化改革开放的需要，同样在推进现代化建设的过程中，也需要有宽广的视野，需要关注和研究国外农村治理现代化的经验和教训，需要借鉴学习发达国家、发展中国家积累的成功经验。无论是国内农村治理的探索，还是国际上农村治理经验的借鉴，都昭示我们：我国农村治理的现代化离不开党的农村治理能力现代化。

（三）实现党的农村治理能力现代化是加强党的执政能力建设的题中应有之义

在推进中国治理体系和治理能力现代化的过程中，中国共产党农村治理能力现代化问题是一个重要问题。因为农村现代化、农村发展、城乡一体化的发展都离不开党的领导。事实上，中国共产党在当代中国农村不仅是事实上的一种社会公共权力，而且也是政府机构的核心，所以在农村治理方面，中国共产党的自身建设已经成为治理中国的一部分。中国共产党如果想深入推进农村治理，必然要在自身建设方面有所突破，通过实现中国共产党农村治理能力的现代化、通过转变执政方式，加强基层党组织与其他农村治理主体的互动，顺利实现中国共产党农村治理的各项目标。

30多年的改革与发展，使我国经历了从社会主义计划经济走向社会主义市场经济的巨大变化，面对这些新的变化，党的农村治理能力建设与农村的快速发展还存在一些不适应的地方，迫切需要加强的执政能力建设，实现农村治理能力现代化以适应农村发展的需要。应该说改革开放以来党的农村治理能力得到很大发展，从以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制的经济体制改革，到以村民自治为代表的广泛的民主政治改革，到新农村建设，到工业反哺农业、城乡一体化等系列改革举措，党的农村治理体系也不断得到发展，为改革开放顺利推进提供了有力保障。

当然，我们还要看到当前农村治理发展还存在一些不和谐现象。如在当前党领导农村工作的体制机制方面，还存在党政系统之间分工交叉，工作权限和职责相互重叠；在当前部分农村基层党组织建设滞后，难以适应改革开放发展的需要，难以适应带领群众共同发展的需要，一些农村基层党组织该管的不管，不该管的管的过多，甚至不同程度地存在以党治农、以党令政、以党代政、以党代法的现象。此外，部分农村基层党组织干部选拔机制不健全，透明性差，存在暗箱操作、上级指派、家族利益平衡、帮派妥协或纷争、贿选以及黑恶势力介入等不合理现象。这些都与党的农村治理的初衷是背道而驰的，迫切需要实现党的农村治理能力的现代化来解决这些问题。