吴亚平：新常态下构建地方投融资新模式（6）

另外，PPP不仅用于一个完整的项目，还可以做一个项目的一部分。比如说，公共工程的节能改造，通过合同能源管理的方式，引入社会资本，让节能服务公司来投资我的节能系统改造，然后我怎么样付费呢？我也不一定直接掏钱呢？我把节省下来电费来分成，三七开、四六开、五五开、六四开，这都可以去谈。如果说五五开的话，政府每年至少省了5%的电费。这样的话，从社会角度来看，我节约了能源，低碳发展，从我政府来讲，还节省政府的支出，从社会资本来讲，通过节能改造项目，还获得了一定投资回报，皆大欢喜，合作共赢，这是一部分的。

还可以做打捆项目。PPP也可以做打捆，比如说我们一个产业园区或者一个专业园区，从一期开发、二期开发，到产业地产，到招商引资，到公用事业的建设，我可以委托一个城市运营商跟他合作，让他做一个综合开发，这也是一个PPP的方式。那么，经营性项目跟公益性项目做一个项目包，一并来招社会资本。比如，建设湿地公园或开放式的一个公园要跟社会资本来合作，开放式公园不可能收费，基本上来讲，收益很少，但是不要紧，我是合作，我可以在这个公园划一块的，做商业开发。我以这个写字楼的收益，然后支撑湿地公园的建设或者开放式公园的建设，这样把商业开发跟公益性的项目湿地公园捆绑，跟一个社会资本合作，做成一个PPP项目，这也是一种方式。

下面再报告一下PPP具体方式的选择。可以选择很多方式，因为既然是叫社会资本合作，PPP在具体的实践中还是有很多方式可以去选择。

首先，在资本层面上，我们可以引入社会资本，跟社会资本在股权方面，做一个合资公司或者叫混合所有制的公司。比如说，鸟巢。

第二，特许经营方式，就是最主要的一个PPP的方式。最近国务院刚刚颁布了《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，这里面的话，像DBFO，像BOT，包括TOT，包括BTO，都可以叫做特许经营的方式。实际上，特许经营是最典型的、最容易操作的，而且是最受社会资本欢迎的PPP的方式。

第三，社会事业里可以采用公办民营的方式，政府投资建设运营。但是我们的社会事业，国有企业、事业单位总是经营管理不善、效率低，这也不要紧，我可以委托社会资本来运营和管理，引入社会资本。县里比如说要建一个三级医院，县里三级医院可能是没人，也没有条件，但是县里可以先把这个医院建起来，引入市里的三甲医院，市里的三甲医院输送管理，然后再合作。这样，县里一个三级医院通过PPP的方式就做成了这样的一个项目。

比如还有职业高中，那也可以政府去建，建完之后，现在很多做得好的，各地有很多做得好的职业高中，做技能培训。这些职业学校可以通过政府先建，建完之后，依托好的企业来管理。

反过来，还有民办公助的方式。比如说企业投资或者运营项目，那么政府提供投资补助或者运营补贴。比如说，农民工的技能培训或者城市的进城务工人员技能培训，这也是一种公共服务。这个时候，不一定说我非得要建一个这样的培训学校，完全可以依托既有的企业建的学校，按购买服务的方式，以补贴的方式，你帮我培训一个人，我给你多少钱。

还有，我们的体育场馆也是可以让企业来投资建设，政府来讲，可能提供一定的补贴，体育场馆本身可以去收费，还可以做广告，还有些其他的收入来源。因为体育场馆的一次性投入比较大，这样的话，我可以给一定补贴，或者在投资阶段可以给一定的政府投资补助，减轻你出资的压力，这也是一种PPP的方式，我把它归纳为叫民办公助的方式。

还有公私合办的方式。我觉得北京总体来讲，做PPP有很多的实践的成功经验，包括北京的地铁四号线是这样做，然后十四号线其实也参照了四号线的方式。我把它叫公私合办的方式，就是政府和社会资本分别投资建设项目的一部分子项目，地铁四号线是车站跟隧道、还有轨道是由政府来投资——北京市政府投资公司来做，车辆运营是港铁公司来做，这把一个项目分成两个子项目，变成一个公私合办的效果。

还有政府购买跟租赁服务的方式。还是举公共工程的节能改造的例子，相当于政府购买服务的方式。还有像养老服务也是，现在社会上很多养老设施。比如说保险机构，还有很多房地产也转型做养老设施。如果说我要安排一百个老人的养老，这个时候，我觉得政府就不一定就平地起家，去新建一个养老院了。这个时候，我可以依托社会性的养老机构，让他来以接收我这一百个人养老，然后我按每个人给你付费的方式做成一个政府购买养老服务的方式。这也是一种PPP。

还有像租赁的方式。比如ICU，我要建二级医院或者是三级医院，这些设施都是必备的，但是投资又很大，现有国有的医院、公立医院可能又没钱买，政府也掏不出这块钱，那这个也不要紧，我们可以找一个融资租赁公司。比如说，我一个地区、我一个市里面可以拉着十个县一次性跟这个社会资本去谈，谈十套ICU的设备，甚至几十套ICU的设备，一次性谈好，完了之后，ICU设备进来，装好了。我去购买服务，或者我去租赁服务，融资租赁公司就是提供租赁服务，我按人头给你算钱，确保你有一定的投资回报。这样，社会资本通过租赁的方式提供了公共服务，然后也解决了需求。

因为从国家地方的投融资体制改革来讲，PPP将来是一个改革的重点，所以我还想多罗嗦两句。

第一，要完善顶层的政策制度设计。这个顶层有些是本地政府、地方政府就可以制定的一个顶层制度设计，还有一些顶层的制度设计可能需要中央去制定。我主要是从地方工作角度提两个方面顶层的制度和政策：一是要明确地方实施PPP的主管部门；二是明确PPP项目引入社会资本之后，是否还能享受同样的投资、土地、税收等政策。

第二，要建立PPP部门的联席会议制度。从PPP的实施来讲，首先是要研究确定年度重点PPP项目的清单，通过这个清单，向社会资本去发布，让社会资本看一看，在地方到底是什么样的投资机会；第二是对于PPP项目的实施方案以及联合审查，包括制定一些相关的土地、税收，还有财政方面的政策；第三，协调解决重点PPP项目在建设和运营中的一些重大问题。

第三，推进PPP的试点。

第四，我们要注重发挥专业机构的作用，让专业机构、专业人士做专业的事情，实际上PPP涉及到政府投资、政府自身的管理体制的一个重大变革。它不是PPP项目一个完全的投资者了，更多的来讲是一个合作者，是一个监督者，还有很多后期的监督任务，这也可以发挥专业机构的作用。比如说，请社会机构做一些监督评价。前面来讲的话，请专业机构研究策划PPP项目，然后帮助政府来选择具体项目PPP的方式，帮助政府来制定相关的政策，帮助政府来选择社会资本的投资者，然后帮助政府来进行PPP的谈判，还有草签相关的协议，这是一个发挥专业机构的作用。

还有，我觉得是非常非常重要的，就跟我刚才说的政府的投融资平台一样，对PPP项目也同样存在一个信息的披露制度。所以，我在想PPP项目是不是也可能像上市公司那样，重大的投资经营的项目也需要去披露。还有定期的财务信息、年报、月报、季报这些也需要定期地披露。只有信息透明，才有利于政府的监管，才能发挥社会监督的作用。所以，我想，PPP实施的全过程，是不是要建立一个信息披露制度？这是我对PPP简单的设想。

（七）要建立公私合作的产业基金

这个基本模式是政府引导资金加基金管理人出资，加社会资金。社会资金，比如像承包商或者是运营商，让他们来出资。产业基金也是在公共服务领域，国家大力提倡的，要通过产业基金来为地方基础设施跟公共服务提供资金支持。

公私合作产业基金，它要做一个收益的分成设计。比如说，政府出引导资金的话，是不是要承担兜底的作用。所谓兜底，就是挣了钱我不一定分红，但损失的话，我可以先赔。社会资本，作为风险的偏好，可以作为优先股。比如说，社保资金、保险资金要进来的话，它可以作为优先股。另外，对于一些风险承受更强一点的，风险偏好更强的，可以作为利后，或者说一部分作为利前、一部分作为利后受益人。最后，作为基金的管理人要管理基金，那肯定是要作为利后的受益人，这样，通过收益的分成设计，调动不同程度的风险偏好的社会资本、社会资金来出资，设立产业基金。

还有，我可以跟社会资本来合作，变成一个公私合作的母基金。我先跟政府资本有一个合作，比如说1：1的出资，社会资本拿一个亿，政府掏一个亿，变成一个两个亿公私合作的母基金，这个母基金根据地方的投资的需求，设立一些行业性的子基金，比如以母基金出资，设立一个旅游产业基金，设立一个文化产业基金，设立一个体育产业基金，这都是可以的。这种方式，特别有利于调动社会资本的积极性。它不像纯粹的产业基金，社会资本跟政府实际上捆绑在一块，它不断地会有投资机会，这种方式也有利于调动社会资本的积极性。

（八）实施投贷组合和债贷组合的融资机制

比如说引入商业化的产业基金，引入它的股权投资，然后发挥产业基金的杠杆作用，然后引入数倍的银行贷款资金。相对来讲，产业基金一般要求的回报会比较高，肯定是要超过银行贷款，地方政府有一个承受能力的问题。这样不要紧，比如产业基金出一份资金，通过产业基金再引入两份的银行贷款，这样，银行贷款的成本比基金的成本低一点。算总账的话，会把我的融资成本拉下来，这种方式，我觉得也是可以采取的。另外一个，比如说政府出项目资本金，然后项目单位发行企业债或者项目收益债。那么，再发挥债券的优势。既然你能发债，说明你对一个项目的治理机制、项目的效益，包括资产负债率这些情况已经得到了社会投资者的认可。既然你能发债了，银行一般会有积极性，这样通过债券跟贷款的组合，也是形成了一种融资的机制。这是投贷组合和债贷组合的融资机制。

最后还有，实行以租代拨的机制。这个主要是政府跟平台公司来做，因为平台公司来融资建设公益性的项目或者准公益性的项目。那么政府在一定年限内，通过支付项目使用费或者是项目租金的方式，帮助融资平台公司来偿还贷款或者其他债务资金，同时也要附带必要的运营费用。同时，平台公司不一定从项目里面获得一个什么多高的投资回报。融资平台公司可以做相关性的工作、收一定的管理费，这样也确保融资平台自身也能够有一个正常的运转。