吴亚平：新常态下构建地方投融资新模式（3）

（三）融资的市场化程度低

发债肯定是一个市场化的融资，另外来讲，我个人觉得通过融资平台来贷款或者发债，实际上也是一种融资的市场化。但是总的来讲，我们大部分的公共服务的行业，特别基础设施，市场开放程度还是比较低，行政性垄断问题还是客观存在，所以社会资本相对来讲参与比较少。

（四）政府投资的支出压力大

资本金要求高，对于政府的投资支出肯定要求非常高、非常大。银行给融资平台贷款，不一定看这个融资平台自身的经济效益情况，大部分来讲，还是看重站在融资平台后面的地方政府的情况，融资平台依赖于政府发债，包括银行间贷款。

三、投融资体制机制改革的建议

在前面介绍的基础上，结合我们国家投资体制改革的方向，特别是按照三中全会对于投融资体制改革提出的要求和部署，我在这个里面就提出来一个构建地方投融资的新模式。这个新的模式，最简单的一个提法是“财政性资金+社会投资+长期债券资金”。那么，财政性资金，这个很好理解，属于政府投资或者政府出资；社会投资，这个也好理解，主要就是我们的民间投资，包括外地的国有企业；主要的融资来源就是长期的债券资金，这包括一般的企业债券，包括地方政府债。

按照这个新的模式的设想，我下面就具体报告一下，在这个模式下面，我们应该怎么做，怎样深化投融资体制机制改革。

（一）实施分类的管理机制

在我们具体选择基础设施投融资模式的时候，首先要确认一下这个项目到底属于经营性的，还是准经营性的，还是纯公益性。

什么是经营性项目？所谓经营性的项目，就是说按照自身的收费机制或者经营性收入或者是其他收入能够满足自身项目可持续发展和可持续的债务融资，这样的项目叫经营性的项目，不需要政府给予特别的政策支持。

经营性项目的投融资模式应该是什么样呢？首先，这样项目应该是以政府和社会合作的PPP模式为主，社会投资为辅。关于PPP模式的选择、怎么样操作实施，我后面会跟大家再具体报告一下，主要报告的是社会投资为辅这个部分。社会投资为辅，实际上什么意思呢？很多经营性的项目并不是说社会资本不愿意投，而是在实践中大量的已经有了。新中国成立60多年以来，我们的公共服务是有的，那么谁来提供呢？是政府通过大量的国有企事业单位来提供的，很多项目其实还不错，比如说我们的水务实际上效益还不错，供气的效益还不错，像医疗、像职业高中等效益也还不错。现在为什么社会资本进入比较少呢？主要原因我觉得可能是因为在社会资本没有进入之前，我们已经有大量的企事业单位，不管你喜不喜欢，它总是已经站在那个位置了，这样，社会资本要进入，必然会存在一个竞争的问题。还有一个行政性垄断的问题，如果说我们能够打破行政性垄断，我们的社会资本不一定要跟政府合作，不一定要采取PPP的方式去做。所以，我这里面提出来，经营性项目要以PPP模式为主，这也是中央要大力推广的PPP模式，其中社会资本直接投资和运营为辅。

什么是准经营性项目？所谓的准经营性项目，就是依靠自己的经营性收入并不能足以保持获得投资合理的回报，也不足以支撑它的债务融资。这类项目，通常来讲是需要政府在资金或者是政策方面给予支持，增加它经营性现金的流量，增加它的财务效应。所以，我提出来，这类项目要以政府的投融资平台公司为主。那么，关于投融资平台公司下一步的转型发展，国家大政方针已经比较明确，后面我也再跟大家具体报告一下，我们下一步投融资平台公司怎么样转型，这个实际上对下一步地方投融资体制改革实际上是具有重要的意义，所以我把投融资平台公司的转型发展这块内容单独再给大家报告一下。

那么，除了投融资平台公司之外，第二个方面就是要以PPP为辅。所谓的PPP为辅是什么意思？就是说，可能有一部分的项目，如果说政府给的资金或者是其他方面的政策不是特别多，政府出的钱不太多，这类项目比如通过价格的调整，就有可能变成经营性的项目，变成一个对社会资本有吸引力的项目，这样的话，可能一部分的项目可以通过PPP的模式来做。所以，我有一个比较量化的指标。一个项目，我们经过可行性研究，经过财务评价，觉得政府要给予直接的资金的支持，如果超过70%的话，基本上来讲，应该视同于纯公益性的项目；如果政府给的补贴资金占成本、费用、税金、利息等费用总和的30%—70%之间，这样项目是最适合做PPP的。这是经营性项目PPP的选择。

第三类是纯公益性的项目，以政府投资为主，PPP为辅。我一直不建议纯公益性的项目做PPP。纯公益性项目，比如像市政道路、水利、基础设施，绝大部分属于纯公益性的项目，而且这块恰恰又是我们地方融资需求最大的领域。我理解，地方政府特别希望这一块的投入，前段时间做BT（政府利用非政府资金来承建某些基础设施项目的一种投资方式）做得比较多一点，很多中西部地区，因为政府一下子拿不出那么多钱来，所以做BT比较多一点。但是，我觉得，像这样的项目，但凡地方还能够想办法的话，还是要政府直接投资为主，直接投资完了之后，就作为一个纯公益性项目来管理。所以，至少来讲，我不提倡纯公益性项目做PPP，跟社会资本合作。也许，社会资本能够满足纯公益性项目融资需求，但是我老说“羊毛出在猪身上”，什么意思呢？因为纯公益性项目最终来讲，还是要政府负担，要政府去掏钱，政府钱从哪儿来呢？还不是从老百姓身上来，从老百姓交的税来。所以，羊毛出在猪身上。纯公益性项目最终还是要社会公众来承担，如果由社会公众来承担，承担的是什么呢？不仅要承担这个项目的投资建设和运营成本，还要白白地给社会投资者回报，如果按现在我了解的社会资本要求的投资回报，8%可能是打不住，普遍来讲，可能都在10%以上，甚至更多。如果是这样，社会公众或者政府就要白白多掏了10%给社会资本。所以，从长期来讲，纯公益性项目做PPP，实际上不符合物有所值的原则。这是我个人的理解。

（二）要规范发展地方投融资平台公司

 第二个方面是要规范发展地方投融资平台公司。从2010年国务院清理投融资平台开始，平台公司就已经面临一个下一步的转型发展问题。客观来讲，平台公司是我们地方投融资体制的一个重大创新。大家公认是1998年国家开发银行跟芜湖市政府合作做了第一笔打捆贷款，那应该说是地方平台公司登上历史舞台的第一次。那么从1998年到2010年，有十多年的时间，地方平台公司在地方的经济建设，特别是地方的基础设施和公共服务建设方面，发挥了巨大的作用，极大地推动了地方的城镇化的发展和地方经济的发展，所以，它的历史作用还是非常巨大的。

从发展趋势来讲，地方的投融资平台公司，我觉得还是有它巨大的发展需求。我考虑有两个方面的因素。地方的平台公司是地方政府的左右手。

从国外来讲，也有很多国家，包括日本、澳大利亚，甚至包括美国，也有类似于我们国家这样的地方投融资平台公司。比方最简单的，日本有地方公团（公共团体），还有中央的一些公团。所谓的公团，实际上就是跟我们平台公司一样，它叫公团，叫特殊法人，跟我们意思也一样。像澳大利亚，澳大利亚有国库公司，实际上是通过这样的公司来运作政府的资金和社会资金，国库公司就可以去发债，甚至可以去贷款，帮助地方政府去融资，融了资之后，拿去搞投资建设，就这么简单。像美国，美国也发市政债，地方有大量的市政债，市政债怎么发呢？它也是类似于平台公司这样地去发。所以，从发展的趋势来讲，结合国外的发展经验来讲，平台公司应该还是有它的市场价值，有它存在的价值。

从我们国家未来的发展需要来看，我们现在的城镇化率是55%，如果刨去大量的进城务工人员，实际上我们国家现在真实的城市化率在35%左右。发达国家平均是在百分之六七十。如果我们要达到70%，我们还差35个点，就算是我们再放开一点，如果我们现在是55%，那么也还差了15个点，最近十多年以来，我们城市化率在一年一个点这么一个水平上。按55%来算，我们到70%，实际上也还要15年，我们城市化还有大量的发展空间。这么大的发展空间，还有大量的基础设施、公共服务的需求，所以地方政府的融资需求还是非常大。靠什么呢？我觉得地方的平台公司应该说还有大有作为的空间。