吴亚平：新常态下构建地方投融资新模式（5）

（四）要从贷款逐步走向利用社保和保险等长期资金

我先说国外的经验。国外是大量的社保和保险资金通过基金的方式，投资于基础设施。从我们国家来看，2004年就提出来，我们基础设施要进行直接融资，通过发债或者发股的方式进行直接融资，但是这么多年以来还没有大量地推。我个人觉得，因为基础设施项目收益比较稳定，特别适合于社保跟保险资金。社保跟保险资金最大的特点，说白了，都是老百姓的买命钱，所以它一定要追求稳定。基础设施投资正好满足要求，收益不是很高，但是也很安全、很稳定。反过来讲，我们的社保和保险资金的期限长，可以追求一个长期的投资回报，这个特点适合基础设施代际收益和投资回报期长的特点。所以，要支持和引导社保和保险资金，以股权或者是债权计划的方式坚决投资基础设施项目，这是什么意思呢？就是说我们的社保和保险资金，按现有的管理办法，有现有的法律法规规定，是不可以直接拿这个钱去做基础设施投资的，不管是贷款，还是股权投资，都不可以，它要间接设立一个资产管理资金池，然后在这个资金池里面拿出一部分资金去投资基础设施。所以，我提出，从中央的层面要更大地支持和引导社保和保险资金，可以做一个股权投资计划，也可以做一个债权投资计划，然后再间接投资于基础设施项目。另外，我们的社保和保险资金还可以以优先股的方式来投资于基础设施项目。

（五）改进政府的投资方式

站在国家平均水平来看，在新常态下面，我们的政府投资，特别有必要改进政府的投资方式。

最近，国家发改委给我们布置了一个重点课题，名字就叫“新常态下政府投资方向和方式研究”。投向，相对来讲，跟地方政府的事权还是相吻合，适用于所谓市场失灵的领域。我们现在要研究的是说改进我们的政府投资方式。那么，改进政府投资方式，就是要在新常态下面更好地发挥政府投资对社会资金，包括我们的社会资本、银行贷款、社保跟保险资金等各类社会资金的投向作用，引导它的投向，进入到我们经济社会发展的瓶颈领域，包括基础设施、包括社会事业这些相对落后的领域，这是我们在做的课题主要的想法。现在初步来讲的话，我能想到的这些方面：

第一，要从直接的投资和资本金注入走向投资补助、贷款贴息和运营补贴。直接投资跟资本注入，实际上主要都是在建设期。那么，反过来讲，如果我要调动社会资本来进入，那么我可以在我们投资的周期方面稍微往后挪。首先，我可以把资本金注入变成投资补助。所谓的资本金注入是要资金回报的，那么现在政府投资可以不追求回报，我以投资补助的方式补给社会资本，让社会资本来做。另外，我还可以贷款贴息啊，这个项目，我贷款了，政府不一定直接投，去引导银行贷款，让银行进来，可以给项目贴息，这样银行也有积极性。

还有，社会资本不是要投资回报吗？我们可以给运营补贴，如果说一个项目经过财务评价，算下来利润不是太高，投资回报不是特别好，社会资本积极性不高，但这个不要紧，政府可以给予适当的运营补贴，把你需要的投资回报补上去。但是这个要求肯定也是合理的投资回报要求，这样，社会资本是否也有更大的积极性啊？

第二，要从分享权益（主要是直接投资跟资本金注入）的方式转向为社会资本承担部分风险。比如，我可以建立偿还基金，建立房贷基金，或者建立担保基金。假设担保公司支持地方的经济建设，如果担保出现一定的损失了，那么我的担保资金可以以一定比例地分担它的一部分损失。我还可以建一个资金池，我设立一个贷款偿还基金，或者是债务的风险基金。如果某一项目出现了债务危机，那贷款的风险基金可以给一定的补偿，这也是一种方式。那么，从投资分享权益的这个角度转向为社会资本承担相应的风险，这种做法实际上对PPP项目是特别的需要。

第三，要建立政府公共服务发展引导基金。这个可以叫基金，也可以叫资金。比如，我可以建立文化产业发展引导基金、基础设施引导基金，还有像一些高新技术产业发展引导资金，这些都是可以作用母基金的，再通过母基金的方式跟社会资本来合作，设立若干子基金。通过母基金，带动更多的社会资本一块来设立子基金。

第四，实行政府贷款的方式。我个人觉得这也是非常有意义的。比如说，我们现在分到地方政府债的额度有50亿，我这50亿如果直接投资或者资本金注入，可能两三个项目就花完了。我是否可以考虑别的方式？也就是政府贷款的方式。这个什么意思呢？就是我们大量的准经营性项目，包括一些少量的纯公益性项目，实际上或多或少来讲，它的收益实际上不是完全可以预期的。如果说我们下一步经济社会发展，老百姓的承受能力提高了，很多准公益项目是可以通过提价的方式能变成一个经营性的项目。经营性项目收益还算比较好，如果是这样的情况，我原来不是以政府投资的方式进去，而是以政府贷款的方式进去，原来比如要投10个亿，我现在贷10个亿，从资金的需求来讲，我这10个亿可以运作一下，如果说这个项目价格上去了，变成一个相对来讲投资效益还比较不错的项目，这时候我就可以考虑，原来的政府贷款由这个项目单位来偿还，如果PPP项目的话，那就有可能让社会资本来偿还，当然这个要在相关协议里面规定。反过来讲，比如由于价格制约，不能提价，政府贷款确实还不了，可以豁免。实际上，我也没有额外更多地损失，因为本来政府就是要出资的，但是万一准经营性项目将来效益好，我就可以把这十个亿收回来，收回来钱的话，我可以做别的用途，去投入到我们的公共服务领域。这样来讲，一方面它能够调动社会资本的积极性，另外一个方面，对扩大政府投资的总量也是有帮助的。

（六）推行PPP模式，吸引社会资本

最近一两年，从中央到地方，然后到学术界，PPP模式应该说是深受重视。我老是说，如果要评选年度的最热的经济词汇，当然新常态算一个，PPP模式至少在前三位。那么，从地方投融资体制改革的大趋势来讲，PPP模式一定是一个大的方向。这个含义是这么样，是指公共部门，当然公共部门的概念可能比较多，不一定就是政府，政府所属的公益性的国有企事业单位，也属于公共部门的一部分，还有政府的平台公司，如果是按照特殊目的公司来设定的话，也是公共部门的一部分，那么它都可以与社会资本签订长期合作协议，通过协议授权社会资本跟公共部门来合作，或者是代替公共服务生产或提供公共服务的一种机制或者一种合作关系。

首先一个含义是，PPP相关的协议或者合作合同，一定是一个长期的合作，不是像BT项目一样，就是在建设期的合作，它一定是一个长期的合作。第二个含义是，一定是要有社会资本生产或提供公共服务，就是社会资本一定要在生产或提供公共服务里面要占主打地位，主要由社会资本来做决策。第三个含义是，可以既生产公共服务，也可以提供公共服务，也可以既生产又提供公共服务。

关于社会资本，就是PPP模式的社会资本。现在最好理解的是民间资本，我们民营企业、民营资本，这个最好理解，当然外资很好理解，还有就是外地或者是上级政府的国有企业，比如央企，如果对通州来讲的话，那就是私企，我觉得都可以算作社会资本。

我个人觉得，地方平台公司不宜作为本级PPP项目的社会资本方，这可能在实践中会有一些疑义，我也理解大量的平台公司特别愿意通过PPP的方式来招社会资本，跟政府来合作搞PPP项目。但是我个人觉得，平台公司不管是特殊目的公司，还是转型的平台公司，基本上来讲的话，跟地方政府还是一个母子关系、父子关系，它这种资产纽带，包括人财物的管理或多或少，还是要受地方政府的制约。所以，在做PPP项目投资决策的时候，平台公司是不能作出自己的独立决策，这样，很可能政府跟PPP公司就不会是一个对等的关系。PPP项目不只是一两年的合作，而是可能一二十年甚至二三十年的合作，从长期来讲，由于PPP公司不能作出一个独立的决策，会损害公共服务的效率。但是，我前面说了，平台公司经过政府授权，可以作为政府PPP项目的发起人。

下面我跟大家报告一下PPP模式的意义。财政部、发改委出了好几个文件，最新的就是国发办42号文《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见》。为什么上面这么高度重视PPP的意义？我个人觉得，高度重视PPP，还是因为PPP本身这个模式有非常重要的意义。

首先，在PPP模式下面，政府跟企业、跟社会资本是一个平等合作的关系。实际上再小的政府，对企业来讲，都是大政府；再大的企业，对政府来讲，也都是小企业。所以政府跟企业要平等合作，实际上是非常难的。但是我觉得，在PPP模式下面，政府跟社会资本是一个平等合作的关系，这样有利于推动地方治理能力的现代化。推进国家治理能力的现代化，是三中全会提出的一个奋斗目标。从地方来讲，因为PPP项目主要属于地方政府的事情。所以我个人觉得，通过大力推行PPP的模式，实际上是有利于推动地方政府转变职能，推动地方治理能力的现代化。我觉得这个是一个很重要的顶层意义。

第二个方面，也是我觉得很重要的一个顶层意义，因为我们大量的公共服务项目，主要是市场失灵，社会资本不愿意进来。同时，坦率地说，公共服务领域也存在政府的失灵，政府在哪一方面失灵呢？大量的国有企业、事业单位在管着这些项目，又存在着经营管理不善的问题，那么这在某种程度上也是政府的失灵，那么政府又很难去监管它，因为没有一个特别好的监督手段，客观上也确实存在一个信息不透明的问题、信息不对称的问题。这样，公共服务领域客观上存在首先是市场失灵，其实也存在一定程度的政府失灵。PPP，属于政府跟社会资本合作，一方面有可能发挥市场的作用，通过市场力量推动提高效率；另外一方面，政府给一定的政策或者给一定资金的支持，又引导社会资本，调动社会资本的积极性，有可能政府没钱做不了的，社会资本进来了，弥补政府没钱的状况。但是，市场社会资本控制不了的一些风险，政府可以适当地承担下来，那么，就有可能在我们传统的公共服务领域，既弥补政府的失灵，又弥补市场的失灵，所以我觉得这个意义是非常重大的。

第三个方面，这个也是一个老大难的问题，就是政府投资建设领域一直存在着投资建设跟经营管理脱节的问题。管投资的不管建设，管建设的不管运营，一直存在这个问题。由于部门的分割，由于部门的职责限制，总是存在这样的问题。但是，现在不一样了，现在社会资本进来了，社会资本不仅是要管投资，也要管建设，还要管运营。从跟社会资本谈判开始，它就想到二三十年期间怎么样确保投资收益、怎么样确保按照规定标准提供的公共服务的质量和水平。这有助于改善我们长期以来在政府投资领域存在的管投资建设和经营脱节的问题、没人负责的问题。

第四个方面，有助于降低地方政府的负债，实现地方政府项目债务代际的分担。主要的融资责任肯定是要地方政府、由社会资本来承担的，这样的话，政府和债务，实际上相对来讲可以大大减轻。

还有一个，直接的效益、直接的意义。PPP模式还有一个很大的外溢的效应，或者叫正的外部性，它有可能为其他的同类国有企事业单位的公共服务项目提供一个标杆。这个是什么意思呢？举一个最简单的例子。原来有个自来水厂，由于信息不透明、由于信息不对称，地方政府可能很难掌握全部的信息，财务、成本、真实的效益，包括到底需要多少人，合理的人员需求。我现在不一样了，我跟社会资本在建另外一个水厂。原来有A水厂，现在有B水厂。B水厂建成之后，或者从投资开始，我就有一个比较，两个水厂建设条件差不多，这样我就可以看到，原来国有的水厂供水价格要两块钱一方。假如说现在社会资本来了，建了一个B水厂，1.5元就能好，社会资本还挺满意的，能够有一定的回报。这样的话，我就有一个标杆、有一个比较。反过来讲也是，所谓无利不起早，社会资本也要来挣钱的，对它来讲，追求利润最大化可能是第一位的，当然也要承担社会责任。但如果说社会资本要求2.5方，这是请他看国有的水厂，只要两块钱。这样，我在提价的时候，我就有的说啊，这个太高了，比我的国有市场怎么高这么多，你们条件都差不多，你这个肯定是不合理啊？这样的话，有个标杆，通过标杆的，就互相促进。我觉得这个PPP模式，这个也是它巨大的外溢的效应。

为什中央对推进PPP模式这么重视，实际上是有它内在的巨大意义、重大意义。

下面跟大家再报告一下PPP的适用范围。应该说适用范围还是比较大、比较宽的。我这里面提的，不限于经营性项目，也可以是纯公益性项目，但是我不赞成，理由前面我也说了，纯公益性项目是“羊毛出猪羊身上”，我不赞成，但是我也不反对。因为地方政府确实需要融资，而且纯公益项目，确实是存在巨大的融资缺口，所以我也不反对。纯公益项目的话，也可以通过影子收费或者是政府购买服务的方式，引入社会资本。比如说我们的公园绿地，比如说我们的市政道路，也可以做没有问题，甚至像国外的话，还有监狱。当然，我们现在要做的话比较难，因为监狱不可能向犯人收费。但是国外有，美国、丹麦好多监狱，由社会资本来投资，政府按照人头给他付钱。但是我是觉得纯公益性项目的话，由于它全部要政府买单，所以羊毛出在猪身上，不适合做PPP，最终政府要付出很大的代价。但是因为现实情况确实比较复杂，我也理解，就是因为市政道路对于一个地区的发展，非常重要，当然确实又是纯公益性的，那怎么办呢？采取影子收费。我举个最简单的例子，比如市政道路影子收费，市政道路如果要设收费机制的话，也不是不可能，但是要设很多的点，因为它开的口子太多了的，你设这么多口子的话，又要很多人去收费，实际上是不划算的，你收的费还不如收费成本高。比较简单的，我可以用ETC的机制，但是我这个ETC不一定直接收费，不一定直接过一下划一下卡，ETC可以仅仅是计算流量的，那么算下来，再根据投资，再根据运营的成本，反推每辆车平均的成本，假如说是五块钱，我在五块钱的基础上，再加10%或者8%，变成了5块3、5块4，或者5块5，这样价格就出来了。然后我再跟社会资本来算，比如说我用招标方式或者是竞争性谈判的方式，跟社会资本来谈，成本加税金加费用就是5块钱，然后我再给8%或者6%的回报，那么追求安全稳定回报、对回报要求不太高的这种社会资本，就会感兴趣。这样，纯公益性的市政道路，就通过影子收费的方式，做到一个PPP的效果。但是总的来讲，我觉得政府白花了8%还是6%，如果让平台来做，我顶多给他3%的管理费，如果我发债的话，也就是3%。这样，政府真实的支出还是要比社会资本要低很多，这是我举个例子，纯公益项目上怎么样做PPP。还有，我还可以做BTO方式。BT的话，可能也就建设期两年再加三年，通常来讲433要回购。第一年、第三年要付40%，第四年30%，然后最后再给30%，顶多来讲，我五年就要回购了。但是我可以在BT后面再加一个O，不是五年就完事了，我要你再运营五年，那么从运营的第三年开始到第十年，这七年里面，我还要让你运营，就变成一个BTO的方式。十年后再算回购，这样就把政府出资的期限拉长了，平均每年政府需要出的资金可以更少了，这样来讲，推动BTO的方式，也把公益性项目做成了。这是另外一种PPP的方式。