中国国家治理中的区域治理

在中国的国家治理体系中，政府系统是实现治理的主要载体，党的领导通过政府体系来实行。政府体系的结构分为体制和机制两个部分。体制是指正式的机构，包括各个层级的政府和每个层级政府的各个部门，以及承担公共管理职能的政府附属机构。机制是以一定的运作方式把事物的各个部分联系起来，使它们协调运行而发挥作用的制度安排。政府体系内的机制包括政府部门之间、各级政府间、平行政府间，以及政府与事业单位、社会组织及公民个人之间的沟通、协商、共同行动，乃至纠纷裁决等制度安排。

国家治理体系的中间环节

中国的国家治理体系是一个多层级、多行政单位构成的复杂体系。中国政府的体制在纵向从中央到乡镇有五个层级，在横向有省级政府之间、省级以下的市（地区）之间、县（市）之间，以及省与外省的市（地区）之间、市（地区）与非本市（地区）的县（市）之间的关系。这个复杂体系在运行过程中，除了依据行政隶属关系和行政辖区的行政行为之外，还有大量的跨行政层级和跨行政区的行政活动。前者是指高级别的政府或部门对低级别的政府或政府部门跨层级的领导、指挥，比如为实现某项重大治理任务而建立的“领导小组”，其成员不仅有一级政府的领导人、相关部门的负责人，还包括所辖下一级政府的领导人和相关部门的负责人。后者是指地方政府间或政府部门间的协调与合作，比如地方间的合作协议、部门间的联合发文等。因此中国的政府体系里存在亚层级和跨行政区治理机制，这些中间性的治理机制的主要功能是跨部门治理和区域治理。

作为国家治理体系的中间环节，区域治理发挥着独特的作用。在中国，区域是国家与地方之间的中间层次，位于纵向政府层级体系中某两个层级间，例如长三角区域位于中央与沪浙苏三省市间。区域的范围大小不一，但都涵盖了若干行政区。国家的空间发展战略以区域为载体，中国的区域发展总体战略就是把全国分为东中西和东北四大板块。由于区域位于政府层级的中间，又是跨行政区的，区域治理无法直接使用政府体制，而是以机制方式，通过不同层级和不同地方政府间的沟通、协商和合作来实现。跨层级的政府合作和跨行政区的地方合作共同构成区域治理的内容，中央、区域、地方共同构成国家治理体系的空间结构，区域治理需要中央与地方共同参与，需要不同地方政府间的合作。多方参与形成有效的区域治理是国家治理能力的一种重要标志。

区域治理的现实需求

中国有2000多年省制的历史，自近代晚期形成现代国家以来，一直实行单一制，纵向行政层级的界线清楚，横向行政区之间的边界明确，省制得以固化。中国存在跨省的自然地理区域，比如大河或大湖流域；存在跨省的文化区域，比如岭南文化、东北文化等。经济的发展、市场活动也是跨行政区的。而在地方与中央的博弈中，跨行政区的区域是其中的一个重要平台。上述因素使得中国的区域治理需求始终存在，且近年来有加剧趋势。

改革开放以来，地方政府拥有了发展经济的自主权，也承担了发展地方经济的责任。地方之间为了加快本地的经济发展，展开了争夺资源和市场的竞争，税收、服务、规制等领域也是地方竞争的热点。改革开放前期，地方竞争缺乏必要的制约制度，导致地方在政策方面出现“竞次竞争”，完全背离了优胜劣汰的竞争原则。地方间的恶性竞争还表现为产业结构的雷同、港口和机场等基础设施重复建设、恶性的招商优惠政策竞争、“倾销式”的土地价格大战等。为避免陷入恶性竞争，地方政府转向寻求合作，一个重要结果是形成区域，区域治理的需求因此出现。

随着经济的区域化日趋明显，社会其他方面的发展也越来越呈现跨行政区趋势，出现大量跨界的公共事务和公共问题。跨越两个或两个以上行政区共同边界的生态环境保护、污染治理、公共基础设施建设等问题，需要相关地方政府合作，共同进行基础设施建设的规划，共同治理环境污染，对共同边界上的公共资源共同规划、开发、保护。此外，在信息交流、提高信息资源共享度等方面，地方之间也取得了合作共赢。换言之，“政府间关系逐渐由原先的纵向权力划分，演变为共同承担责任和共同解决问题的政府间所组构而成的高度复杂合作体系”。