中国国家治理中的区域治理（2）

区域治理的功能与形式

广义的区域治理是指多地的政府、民间组织、企业、非政府机构、公民等多元参与，对区域公共事务进行的协调和自主治理。本文主要分析政府及其部门对区域公共事务的跨行政区共同治理行为，即狭义的区域治理。以政府为主体的区域治理可以分为统筹治理和合作治理两种。

统筹治理由中央或上级政府主导，如京津冀二市一省的协同发展是由中央直接设计和推进的，珠三角区域合作是由广东省设计和推动的。统筹区域治理是中央的职责，中央通过区域规划，进行区域布局；通过区域合作机制，推动区域合作。中央政府介入地方事务，主要是帮助解决跨层级的和跨辖区的地方关系协调问题，这些问题是地方自身无法单独解决的。中央的统筹治理可以采取多种形式，在组织上通常设有领导小组，并在业务最直接相关的部门设办公室，负责沟通与督办，治理工具则包括区域政策、国家项目、专项资金等。从地方合作的空间关系看，主要包括连片协力型和飞地合作型。

连片协力型区域治理是最为常见的区域合作，通常为相邻地方政府间的合作。之所以会由中央主导，取决于中央对重大区域问题的认定。一是出现重大的区域问题，当事的地方之间不能协商解决，所以需要中央出面协调地方利益冲突，组织区域合作。这种情况多发生在跨省的大范围流域地区的环境治理，如“京津冀及周边地区大气污染防治协作小组”。二是对国家发展战略具有重要意义，以区域发展的方式实现国家的重大发展战略，如中央直接推动的“京津冀协同发展”。

飞地合作型区域治理指不相邻的两个地方政府间的合作，主要是中央或省级政府安排的发达地区对欠发达地区的对口支援。对口支援是对欠发达地区的专门帮扶政策，在形式上，有对口援藏、对口援疆、对口支援灾区重建等；在内容方面，包括资金、干部、人力资源、产业项目、基础设施等。经过多年发展，对口支援已成为区域治理重要手段，用于协调区域发展、缩小区域发展差，并且具有维护民族团结和国家统一的政治功能。

合作治理是地方自发形成的区域合作机制，如长三角二省一市的合作。合作治理可以大体上分为大行政单位主导型和平等互利型。大行政单位主导型的区域合作通常由一个地方政府提倡、推动，它承担了地方合作初次集体行动的成本，其从合作中的收益也会多于其他合作者。长三角区域合作属于这种类型，众多城市均以上海为区域中心城市。平等互利型的区域合作下各个成员平等，合作的关键在“互利”，即使不能获益，也要通过合作来减少损失，避免陷入恶性竞争。平等互利型合作大都以参与各方共同签署的行政协议为依据，最为常见的是“联席会议+部门间合作协议+办公室”模式，合作成本分摊，收益分享，能否维持合作是此类区域治理成功的关键。

遵循“府际管理”原则

区域治理的实现需要中央与地方之间、地方政府之间的沟通、协调、合作，不但有政府间的互动，还有大量的部门间的协力。这些政府间及部门的合作遵循的是“府际管理”原则，“期待透过非层级节制的网络治理，以协商谈判与化解冲突达成特定政策目标”，因此具有“问题焦点与行动导向、体制变迁与工具导向、发展网络与沟通导向”三项特质。府际管理的特点是问题导向或项目导向，是在既有的行政区划和层级的框架下，通过规划或立项解决跨行政区或跨部门的问题。“常见的运作策略包括：立法规范、方案管理、网络设计、行政能力发展、协商合作、冲突管理、系统体制变迁等等。”区域治理中，府际互动在层级间和辖区间增加，使得政府管理超出了本地和本级政府的范围，丰富了国家治理的形式。

为适应区域治理的需要，区域治理机制的建设成为重要任务。从国家治理体系建设的角度，需要丰富政府体制的纵向和横向结构；从现代治理能力建设的角度，需要提高国家跨层级和跨行政区的协调能力。发展区域治理有助于提高中央和地方两个层次的治理能力，丰富中央和地方两个层次的治理结构。

（本文系国家社会科学基金重大项目“区域政策创新与区域协调发展研究”（13&ZD017）阶段性成果）

（作者单位：南开大学周恩来政府管理学院）