综合执法体制改革的着力点

党的十八届三中全会《决定》和党的十八届四中全会《决定》都提出推进综合执法。改革传统的条块分割的管理体制，破除部门壁垒是综合执法体制改革的关键。为深入推进综合执法，需要完善执法依据、优化执法方式、再造执法程序、共享执法信息。

随着我国经济社会的不断发展，利益组合关系的日益复杂，社会事务的重叠性和交叉性更加明显，传统执法体制带来的多头执法或推诿执法等问题已成为当前人民群众反映较多的问题。行政执法体制改革作为我国行政体制改革的重要组成部分，发展方向包括两个层面：纵向上理顺不同层级政府的事权和职能，减少执法层次；横向上推进综合执法和跨部门执法，整合、减少执法队伍种类。党的十八届三中全会《决定》和党的十八届四中全会《决定》都提出推进综合执法。目前已经开展综合执法体制改革的领域包括城市管理、文化系统的跨部门综合执法，农业、交通等领域进行的相对集中行政处罚权，以各地行政服务中心为依托的相对集中行政许可权制度。改革传统的条块分割的管理体制，破除部门壁垒是综合执法体制改革的关键。为深入推进综合执法，需要完善执法依据、优化执法方式、再造执法程序、共享执法信息。

完善综合执法的法律依据

我国现行的法律体系是在部门主导下形成的：不同法律，基于不同的立法目的，构建不同的管理模式并规定不同的法律责任。部门立法体制的局限性无法适应日益复杂的经济社会发展的现实。实践中，同一行为违反多个法律的情况并不少见。依据各个法律分别处罚，既不符合行政效率，也违背“一事不再罚”的原则。综合执法有利于执法效率，但是需要解决不同法律依据之间的衔接。

以无照摊贩占道经营食品为例，其至少违反《无照经营查处取缔办法》、《道路交通安全法》（占用道路从事非交通活动）、《食品安全法》（违法从事食品生产经营活动）三个方面的法律规定。工商机关、交通机关、食药机关都可以根据不同的法律行使监管职能。如果工商机关以无照为由进行处罚，造成实践中同样是占道经营的无照商贩和临街店铺的出店经营，可能出现不同的监管机关：前者由工商机关处罚，后者由交通部门处罚。类似的违法行为，会产生新的权限重叠。如由食药机关按照食品安全方面的法律进行处罚，实践中则造成比邻经营的无照食品摊贩和无照服装摊贩，面临不同的监管机关，不符合执法效率原则。但如果按照违法占道进行处罚，则无论经营什么的无照商贩和临街店铺的出店经营，违法行为的优先顺序都是占用道路，可以避免监管机关的交叉，实现集中处罚的目的。占用道路进行经营与市容环境卫生密切相关，该职责可以转由城管机关集中管辖。为体现公平原则，对于无照商贩占道经营、临街店铺出店占道经营，都应按照最密切联系原则，选择适用道路交通方面的法律作为处罚依据。

随着社会管理的发展和综合执法的推进，很多法律空白问题更加突出。例如城市化的推进使得城市地下空间的开发利用日益增多，尤其在一些大城市，大量的地下空间得到商业开发。但是，目前关于地下空间的立法还处于缺失状态。再如，在市容环境领域的执法过程中，城管综合执法机关经常需要对没收的物品、先行登记保存的物品、暂扣的物品、相对人遗弃的物品以及部分无主物进行处置。而目前关于罚没物品的处置缺乏可操作性的办法，使得一些鲜活物品的处置无法可依。因此，为适应综合执法的推进，必须加快相应立法和制度建设，为综合执法提供充足的法律依据。